IV SAB/Wr 305/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant specjalista Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2015 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. w sprawie udostępnienia informacji publicznej postanawia: I. umorzyć postępowanie sądowoadministarcyjne w części dotyczącej nieudostępnienia informacji publicznej; II. orzec, iż bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. w sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. odstąpić od wymierzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. grzywny; IV. zasądzić od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 24 czerwca 2014 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. R. P., zwany dalej skarżącym, zwrócił się o sprawdzenie, czy budynek przy ul. [...] odpowiada przepisom prawa budowlanego, a przede wszystkim czy można bezpiecznie użytkować lokal nr [...] w wymienionym obiekcie budowlanym. W końcowej części pisma został zawarty wniosek o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie decyzji (o ile została wydana) w przedmiocie wyłączenia z użytkowania budynku zlokalizowanego przy ul. [...] we W. Pismem z dnia 3 listopada 2014 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w zakresie udostępnienia informacji publicznej i wniósł o zobowiązanie organu nadzoru budowlanego do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązanie organu nadzoru budowlanego do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, wymierzenie organowi nadzoru budowlanego grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że do dnia złożenia skargi, tj. do 3 listopada 2014 r. organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14-dniowy termin określony w art. 13 ust. 1 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że po otrzymaniu pisma skarżącego w dniu 25 czerwca 2014 r. organ nadzoru zajął się tylko załatwieniem głównego wniosku skarżącego, dotyczącego stanu technicznego budynku nr [...] przy ul. [...] we W. Wniosek o udzielenie informacji, zawarty w końcowej części pisma został zaś przeoczony. Podano, że w dniu 5 listopada 2014 r. wpłynęła do organu nadzoru budowlanego skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W związku z tym organ administracyjny niezwłocznie wyznaczył pracownika odpowiedzialnego za załatwienie wniosku i pismem z dnia 12 listopada 2014 r. została udzielona wnioskowana odpowiedź. Zatem zwłoka w udzieleniu odpowiedzi nie miała charakteru celowego. Wobec powyższego wniesiono o oddalenie wniosku o nałożenie na organ nadzoru budowlanego grzywny. Podczas rozprawy sądowej w dniu 28 stycznia 2015 r. skarżący oświadczył, że postępowanie w zakresie udostępnienia informacji stało się bezprzedmiotowe wobec udzielenia skarżącemu wnioskowanej informacji po wniesieniu skargi. Zdaniem skarżącego należałoby odnieść się do tego, czy okres pozostawania podmiotu zobowiązanego miał charakter rażącego naruszenia prawa. Dodał, że o wnioskowaną informację zwracał się też telefonicznie, a niezależnie od tego pisał o tym w zażaleniu do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ale reakcji nie było. Pełnomocnik organu nadzoru budowlanego oświadczył, że zażalenie na bezczynność wpłynęło do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego poza Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla miasta W., w związku z czym podmiot zobowiązany nie miał sygnału, że tkwi w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w tej ustawie. Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sądy administracyjne rozpoznają między innymi skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, w tym również w sprawie bezczynności organu na niewydanie decyzji (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odniesieniu do skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma bowiem na celu ochronę praw strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zauważyć należy, że badanie zasadności skargi na bezczynność organu dokonywane jest przez sąd na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania orzeczenia sądowego. Podstawą do czynienia ustaleń faktycznych na wskazany moment pozostają akta administracyjne sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a. ). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Bez wątpienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 782), dalej u.d.i.p., tj. do organów władzy publicznej. Również żądana przez skarżącego informacja podlegała zakwalifikowaniu jako informacja publiczna w rozumieniu powołanej ustawy. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Analizując akta sprawy Sąd stwierdził, że niewątpliwie w dacie wniesienia skargi, tj. w dniu 3 listopada 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. pozostawał w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 24 czerwca 2014 r. Jednakże przed dniem rozpoznania skargi, pismem z dnia 12 listopada 2014 r., organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na złożony wniosek informując, że wnikliwa analiza danych zawartych w systemie komputerowym QNX oraz posiadanej dokumentacji nie potwierdziła faktu wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. decyzji nakazującej wyłączenie z użytkowania budynku usytuowanego we W. przy ul. [...]. Skarżący na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015 r. potwierdził otrzymanie powyższej odpowiedzi organu nadzoru. Zdaniem Sądu zobowiązany do udzielenia informacji uwiarygodnił zatem, że żądanej informacji publicznej nie posiada i tym samym usunął stan bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12). W tej sytuacji brak było podstaw do orzekania przez Sąd w przedmiocie, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Skoro bowiem organ, którego dotyczyła skarga na bezczynność w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia 24 czerwca 2014 r., przed dniem orzekania przez Sąd zakończył owo postępowanie odpowiadając skarżącemu pismem z dnia 12 listopada 2014 r., brak było podstaw do uwzględnienia żądania skargi w tym zakresie. Organ przestał bowiem tkwić w bezczynności, a w sprawie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania wynikająca z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z owym przepisem prawa, sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono z innych przyczyn bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu zachodzi wówczas, gdy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku zajdą zdarzenia, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. Załatwienie sprawy administracyjnej przed datą orzekania przez sąd administracyjny, skutkujące umorzeniem postępowania, nie zwalnia jednak sądu z obowiązku rozpoznania skargi, wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w pozostałym zakresie objętym dyspozycją art. 149 p.p.s.a. W jego brzmieniu, obowiązującym od dnia 17 maja 2011 r., a ustalonym przepisem art. 14 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. nr 34, poz. 173), w § 1 zdanie drugie, mowa jest o jednoczesnym stwierdzeniu przez sąd, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wynika z tego, że uwzględnienie skargi na podstawie art. 149 p.p.s.a. nie sprowadza się jedynie do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie, ale polega także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy nacechowane były rażącym naruszeniem prawa albo nie miały charakteru rażącego. Tym samym należy przyjąć, że użycie w art. 149 § 1 wyrażenia "jednocześnie" oznacza, iż brak zobowiązania organu do wydania aktu, tj. zastosowania środka określonego w ustawie, nie zwalnia sądu od orzekania w przedmiocie rażącego charakteru przewlekłości, czy bezczynności organu. Wydanie przez organ decyzji, czy dokonanie czynności materialno-technicznej po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2325/12, Lex nr 1269646). Oceniając, w kontekście art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. stopień naruszenia prawa przez organ Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ nadzoru budowlanego przekroczył określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. termin 14 dni do udostępnienia informacji publicznej, bądź załatwienia sprawy w innej formie i przekroczenie to było znaczne, albowiem wynosiło 5 miesięcy. W orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych przyjmuje się, że długi okres od złożenia wniosku do chwili załatwienia sprawy oraz brak działań zobowiązanego w zakresie udostępnienia informacji publicznej stanowi o rażącym naruszeniu prawa (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 315/13, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tej sytuacji, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I i II wyroku. Sąd nie znalazł jednak podstaw do wymierzenia organowi grzywny, o co wnioskował skarżący. Zgodnie bowiem z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny. Zdaniem Sądu, zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych mocą ustawy. W momencie powzięcia informacji o pozostawaniu w bezczynności organ administracyjny niezwłocznie podjął działania zmierzające do udzielenia skarżącemu odpowiedzi na złożony wniosek. W związku z tym orzeczono jak w pkt. III postanowienia. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie IV, dotyczące kosztów postępowania sądowego podjęte zostało na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a.