IV SAB/Wr 310/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Dolnośląskiego Kuratora Oświaty w przedmiocie rozpoznania skargi z dnia 30 maja 2020 r. postanawia odrzucić skargę. Postanowieniem z dnia 21 września 2020 r. sygn. akt. IV SAB/Wr 214/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę J. G. (dalej: skarżąca) na bezczynność Dolnośląskiego Kuratora Oświaty we Wrocławiu (dalej: organ) w przedmiocie rozpoznania skarg na działalność Dyrektora Szkoły Podstawowej w N., z tym uzasadnieniem, że bezczynność organu w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021, poz. 735, dalej: k.p.a.) nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Powyższe orzeczenie stało się prawomocne z dniem 20 kwietnia 2021 r. Pismem z dnia 17 sierpnia 2021 r. skarżąca za pośrednictwem platformy ePuap złożyła do tut. Sądu "wniosek", żądając "wznowienia rozpoznania skargi na naruszenie prawa do załatwienia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, wniesionej do WSA we Wrocławiu w dniu 30 maja 2020 r., poprzedzonej wniesieniem ponaglenia w dniu 25 marca 2020 r. do Wojewody Dolnośląskiego (...)." Skarżąca podniosła, że "sprawy ujawnione w skardze nie zostały załatwione a bezczynność trwa nadal". Powyższe pismo zostało zarejestrowane pod sygn. akt IV SAB/Wr 310/21 jako skarga skarżącej w przedmiocie wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego prawomocnym postanowieniem WSA we Wrocławiu z dnia 21 września 2020 r. sygn. akt. IV SAB/Wr 214/20. Na skutek wezwania do uzupełnienia braków skargi, skarżąca pismem z dnia 13 września 2021 r. (k. 9 akt sądowych) oświadczyła , że "nie wnosiła skargi o wznowienie postępowania , a kolejny wniosek do akt sprawy IV SAB/Wr 214/20". Zdaniem skarżącej, w powyższej sprawie nie składała ona ani skargi kasacyjnej ani zażalenia, ani innych środków odwoławczych kierowanych do NSA, a jedynie pisma kierowane do WSA, które to nadal są w aktach sprawy bez rozpoznania. Natomiast wydane w sprawie postanowienia są bezprzedmiotowe. Pismem z dnia 27 września 2021 r. skarżąca oświadczyła, że jej pismo z dnia 17 września 2021 r. nie jest skargą o wznowienie postępowania w sprawie o sygn. akt. IV SAB/Wr 214/20, czy też ponowną skargą w tym samym przedmiocie. W ocenie skarżącej, pomimo wniesienia skargi i ponaglenia, "sytuacja nie uległa zmianie i nadal trwa całkowita bezczynność i przewlekłość w załatwieniu sprawy na naruszenie prawa bez uzasadnionej zwłoki". Zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z dnia 5 października 2021 r., zmieniono przedmiot w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wr 310/21 na "bezczynność Dolnośląskiego Kuratora Oświaty w rozpoznaniu skargi z dnia 30 maja 2020 r.". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, podnosząc, że skarga skarżącej była załatwiona w trybie skargowym wynikającym z przepisów k.p.a., a ten nie przewiduje finalnego rozstrzygnięcia w postaci decyzji administracyjnej (jak oczekuje tego skarżąca). W ocenie organu kolejne postępowania są wynikiem niezadowolenia skarżącej, która nie podziela stanowiska organu nadzoru pedagogicznego jakim jest Kurator Oświaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 - 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: - decyzje administracyjne; - postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; - postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; - inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, dalej o.p.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, dalej u.k.a.s.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; - pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; - akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; - akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w punkcie 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; - akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; - bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; - bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI o.p. oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się zatem kontrola działalności administracji publicznej w zakresie wyznaczonym enumeracjami z art. 3 p.p.s.a., a także kontrola innych kwestii rozpoznawanych w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów p.p.s.a., jak wymienione w art. 4 p.p.s.a. spory o właściwość lub kompetencję, a także przekazanych z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych przepisach. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej prawnej formie oraz w określonym terminie. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego albo podjęcia czynności pozostaje w zwłoce. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, że organ administracyjny był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia czynności i mimo to nie podejmuje w terminie działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi lub odmawia ich podjęcia. Zaskarżenie bezczynności organu administracyjnego jest natomiast dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień, aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. W razie stwierdzenia, że brak jest podstaw do realizacji żądania w jednej z prawnych form działania organów administracji , określonych w 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. , podlegających kontroli sądów administracyjnych, skarga na bezczynność kontroli takiej również nie może być poddana i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Na podstawie sformułowanych przez skarżącą argumentów oraz jej pisma , będącego odpowiedzią organu na skargę, Sąd przyjął, że formuła zaskarżenia działań Kuratora przez skarżącą przyjmuje postać tzw. skargi powszechnej (w odróżnieniu od skargi do sądu administracyjnego), jaką strona niezadowolona z działania organu może wnieść w trybie przepisów Działu VIII k.p.a., zatytułowanego "Skargi i wnioski". Przedmiotem skargi powszechnej może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 K.p.a.). W postępowaniu skargowym, rozpatrywanym w trybie Działu VIII k.p.a., nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, a jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych, zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze oraz o sposobie załatwienia skargi. W konsekwencji, działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, że nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu w świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie wskazuje się, że w sprawach skarg i wniosków, o których mowa w Dziale VIII K.p.a., nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r., II OSK 1961/11 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego : z dnia 18 stycznia 2017 r., I OZ 2049/16; z 14 października 2016 r., I OSK 2091/16; z 1 marca 2010 r., II OSK 478/09; z 25 lutego 2009 r., II OSK 241/09; z 15 maja 2009 r., I OZ 520/09; z 1 lutego 2007 r., I OSK 395/06; z 26 stycznia 2006 r., I OSK 26/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga powszechna – jak wyjaśniono wyżej - nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Wobec tego, również bezczynność organu w takiej sprawie nie może podlegać ocenie sądu, a skarga w takim przedmiocie jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Jedynie dla porządku Sąd wskazuje, że zarówno organy administracji publicznej jak i sądy administracyjne działają jedynie w oparciu o przepisy prawa. Żądanie strony czy skarżącego, jeśli nie znajduje podstawy prawnej zawartej w konkretnych przepisach ustawy, nie może zostać uwzględnione. Jeśli przepisy w postępowaniu skargowym nie przewidują zakończenia postępowania konkretnym rozstrzygnięciem oraz nie przewidują możliwości wniesienia środka odwoławczego, to ani organ ani sąd nie mogą na zasadzie uznaniowości takiego środka rozpoznać. W tym miejscu wskazać należy ,że poprzednia sprawa ze skargi skarżącej, na którą powołuje się ona w swoich pismach, tj. o sygn. akt IV SAB/Wr 214/20, została już prawomocnie osądzona. Oznacza to, że postępowanie sądowe w powyższej sprawie zakończyło się ,zaś skarga została odrzucona, z tożsamych przyczyn jak w sprawie niniejszej. Wbrew twierdzeniom skarżącej (jakoby nie składała ona żadnych środków odwoławczych do NSA a jedynie wnioski o weryfikację wydanego postanowienia o odrzuceniu sprawy) przeprowadzone postępowanie w tym zakresie nie naruszało prawa. Taką samą ocenę w sprawie wyraził w postanowieniu z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OZ 269/21 Naczelny Sąd Administracyjny , kiedy to odrzucił zażalenie skarżącej. Skarżąca powinna zrozumieć, że wynik sprawy, który nie spełnia jej oczekiwań, nie oznacza automatycznie rozstrzygnięcia błędnego, czy postanowień "bezpodstawnych". Skoro na postanowienie o odrzuceniu skargi jedyna możliwa reakcja jaka przysługuje skarżącemu to skarga kasacyjna, to pisma, stanowiące wyraz niezadowolenia z wydanego rozstrzygnięcia, Sąd nie może zakwalifikować inaczej jak tylko jako wniesienie skargi kasacyjnej (to samo dotyczy pisma zakwalifikowanego jako zażalenia na postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjnej). Wynika to również z zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego, której celem jest kontrola wydanych orzeczeń przez sąd wyższej instancji. W ocenie Sądu, wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie podlega właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiot nie mieści się w zakresie kognicji tego sądu, wyznaczonego przede wszystkim treścią art. 3 p.p.s.a. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie jest właściwy do rozpoznania skargi, to należało ją uznać za niedopuszczalną i odrzucić, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.