IV SAB/Wr 311/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca), Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi W. D. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 4 marca 2024 r. I. zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 4 marca 2024 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 4 marca 2024 r. i bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu na rzecz skarżącego W. D. kwotę 100 zł (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 4 marca 2024 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, W. D. (dalej: skarżący) zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu (dalej: organ) z wnioskiem o udzielenie informacji w zakresie kserokopii/skanu sprawozdania kończącego postępowanie skargowe znajdującego się w aktach postępowania skargowego, zarejestrowanego w Rejestrze Skarg i Wniosków prowadzonym przez Wydział Kontroli Komendy Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu pod pozycją nr 1,2,3,4,5 w roku 2024. Jeżeli pod wymienianą pozycją rejestru nie sporządzono sprawozdania to dlaczego ?. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z 13 marca 2024 r., organ poinformował, że wskazane przez skarżącego dokumenty należy traktować jako dokumenty o charakterze wewnętrznym i nie stanowią one informacji publicznej. Pismem z 20 marca 2024 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, podnosząc zarzut naruszenia: - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, - art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, że przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek, - art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez zaniechanie udostępnienia informacji publicznej, polegające na udzieleniu na prawidłowo złożony wniosek niejasnej oraz wymijającej odpowiedzi. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z 14 marca 2024 r. oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, organ podniósł, że skarga nie znajduje uzasadnienia i wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżący otrzymał odpowiedź na złożony wniosek w terminie, z której wynika, iż dane będące w jego zainteresowaniu nie dotyczą materii stanowiącej informację publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze. zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzec skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W ocenie Sądu wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. W tym miejscu nadmienić należy, że tutejszy Sad, rozpatrując sprawę, w całości podzielił pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w analogicznej sprawie o sygn. akt II SAB/Ol 9/24, co znalazło odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wyroku. Wskazać należy również, iż skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przez "informację publiczną" rozumie się każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1272/18, z 22 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 218/18 oraz z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14,). Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14, nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej w u.d.i.p., ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, bowiem dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej. Zatem walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio, poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Jest to zatem każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Co więcej taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1643/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 490/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1372/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2149/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 175/13). Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji (wyrok WSA w Lublinie z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Lu 163/17). Nie budzi wątpliwości Sądu, że Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu jako podmiot wykonujący zadania publiczne jest zobowiązany do udostępnienia posiadanej informacji publicznej. Kwestią sporną w sprawie pozostaje natomiast ocena, czy żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy skarżący domagał się udostępnienia kserokopii/skanu sprawozdania kończącego postępowanie skargowe znajdującego się w aktach postępowania skargowego, zarejestrowanego w Rejestrze Skarg i Wniosków prowadzonym przez Wydział Kontroli Komendy Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu pod pozycją nr 1,2,3,4,5 w roku 2024. Jeżeli pod wymienianą pozycją rejestru nie sporządzono sprawozdania to dlaczego. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, że akta spraw są jako całość zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Jednakże uznanie, że akta sprawy jako zbiór pewnych dokumentów i informacji nie stanowią informacji publicznej w całości nie oznacza, że zawarte w nich informacje publiczne nie mogą być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dotyczy to również będących przedmiotem sprawy akt postępowania skargowego prowadzonego przez Policję. Akta prowadzonych przez organ Policji spraw, bez względu na ich rodzaj i charakter, zawierają bowiem informację o jego działalności (wyrok WSA w Warszawie z 14 stycznia 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 200/09; wyrok WSA w Szczecinie z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Sz 10/17). Notatki urzędowe funkcjonariuszy Policji niezależnie od tego, czy zostały sporządzone odręcznie, czy też w formie wydruku elektronicznego, czy maszynopisu, protokoły z przesłuchań świadków oraz wszelkie pisma urzędowe wychodzące z organu Policji i wpływające do niego w związku z prowadzoną sprawą posiadają walor informacji publicznej, dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy. Stanowią więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację o sprawach publicznych (por. Ustawa o dostępie do informacji publicznej Komentarz, I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, LexisNexis, Warszawa 2016, str. 173). Wskazać należy, że w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, a także stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej oraz informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych. Należy zatem uznać, że dokument w postaci sprawozdania z postępowania skargowego podlega udostępnieniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1280/17; wyrok WSA w Szczecinie z 17 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Sz 33/23). Warunkiem jednak skorzystania z uprawnienia do uzyskania informacji w oparciu o przepisy u.d.i.p. jest skonkretyzowanie wniosku, które w rozpoznawanej sprawie miało miejsce. Skarżący nie zażądał przesłania kserokopii/skanu "całości akt sprawy skargowej", lecz wyłącznie dokumentu wytworzonego przez organ Policji w związku z wszczętym postępowaniem skargowym, tj. sprawozdania kończącego postępowanie skargowe, precyzując we wniosku jakiej pozycji (nr. 1,2,3,4 i 5 w 2024 r.) dokumentu dotyczy jego żądanie. W tej sytuacji, organ winien załatwić wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Przypomnieć zatem należy, że w myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy jedynie wówczas, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Prawo dostępu do informacji publicznej posiada charakter otwarty i powinno być jak najszersze, zaś podmioty zobowiązane, poza przypadkiem określonym w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (tj. uzyskania informacji przetworzonej), nie mogą żądać od wnioskodawcy przedstawienia intencji, dla których żąda określonych informacji publicznych (wyrok NSA z 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3195/21). Mając powyższe na uwadze, należy zatem stwierdzić, że wniosek skarżącego z 4 marca 2024 r. nie został rozpoznany zgodnie z procedurą określoną przepisami u.d.i.p. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, w pkt. I sentencji wyroku zobowiązał Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu do rozpoznania wniosku skarżącego z 4 marca 2024 r. w terminie 14 dni, którego bieg liczy się od daty doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Nie każde bowiem naruszenie prawa wskutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym. Jak wskazuje się w orzecznictwie rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W ocenie Sądu okoliczności faktyczne stwierdzonej w sprawie bezczynności organu nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnej interpretacji prawa, jednak nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p. Komendant Wojewódzki Policji pozostawał w mylnym przekonaniu, że udzielona skarżącemu odpowiedź na wniosek jest prawidłowa i zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt. III sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł).