IV SAB/Wr 317/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca) Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. Z. na przewlekłość postępowania Starosty D. w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku oddala skargę w całości. W dniu 21 listopada 2014 r. Z. Z. (dalej: skarżący) dokonał rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w D. jako osoba bezrobotna. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. znaki [...] Starosta D. uznał skarżącego z dniem 21 listopada 2014 r. za osobę bezrobotną i przyznał prawo do zasiłku od dnia 21 listopada 2014 r. w wysokości 120% podstawowej kwoty zasiłku tj. w kwocie 997,40 zł brutto miesięcznie w okresie pierwszych 90 dni posiadania prawa do zasiłku, a następnie w kwocie 783,20 zł brutto miesięcznie w okresie kolejnych dni posiadanie prawa do zasiłku. W dniu 5 grudnia 2014 r. skarżący skierował do "PUP w D." pismo w którym wniósł o wyjaśnienie "czy Starosty D. i PUP nie obowiązują zapisy art. 12 i 15 kpa". Podniósł, że minęło 14 dni i nie otrzymał decyzji. Ponadto w dniu 5 grudnia 2014 r. skarżący powołując się na art. 37 § 1 kpa wniósł do Wojewody D. – za pośrednictwem PUP w D. zażalenie na przewlekłość postępowania oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Starostę D. w przedmiocie wydania decyzji o statusie bezrobotnego oraz prawa do zasiłku. Jednocześnie na podstawie art. 37 § 2 kpa wniósł o zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a także o podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwienia spraw w przyszłości oraz stwierdzenie, że niezałatwienie niniejszej sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego przedmiotowa sprawa jako nieskomplikowana – winna być załatwiona niezwłocznie – zgodnie z art. 12 kpa i art. 35. Ponadto podniósł, że w zasobach informatycznych ZUS, figuruje jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku. W dniu 8 grudnia 2014 r. organ przesłał skarżącemu listem poleconym powyższą decyzję. W dniu 18 grudnia 2014 r. skarżący potwierdził odbiór niniejszej przesyłki (zawiadomienie powtórne). Pismem z dnia 9 grudnia 2014 r. [...] organ I instancji udzielił skarżącemu odpowiedzi na wskazane wystąpienie. Niniejsze pismo zostało wysłane skarżącemu listem poleconym w dniu 10 grudnia 2014 r. Doręczenie przesyłki skarżącemu nastąpiło w dnu 18 grudnia 2014 r. (zawiadomienie powtórne). Organ I instancji, przy piśmie z dnia 9 grudnia 2014 r. [...] – przesłanym do organu odwoławczego w dniu 10 grudnia 2014 r. przekazał zażalenie adresatowi. W przedmiotowym piśmie organ wskazał "Biorąc pod uwagę ilość osób dokonujących rejestracji w PUP i spraw do załatwienia oraz ilość upoważnionych pracowników PUP podpisujących decyzje w imieniu Starosty D. sprawa Z. Z. została załatwiona niezwłocznie zgodnie z ustalonymi terminami przysługującymi na załatwienie sprawy". Podniesiono, że zgodnie z przepisami art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych płatnik składek ma obowiązek zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego w terminie 7 dni od dnia powstania obowiązku ubezpieczenia. W związku z powyższym PUP zgłosił skarżącego do ubezpieczenia społecznego w dniu 24 listopada 2014 r. Przedmiotowe pismo otrzymał skarżący w dniu 18 grudnia 2014 r. (potwierdzenie odbioru). Pismem z dnia 18 grudnia 2014 r. organ I instancji zawiadomił skarżącego, że należny zasiłek dla bezrobotnych został przekazany "w dniu dzisiejszym na wskazany rachunek bankowy". Zawiadomienie przesłano skarżącemu listem poleconym w dniu 18 grudnia 2014 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. [...] Wojewoda D. uznał, iż zażalenie skarżącego na przewlekłość postępowania w przedmiocie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. [...] orzekającej o przyznaniu statusu bezrobotnego od dnia 21 listopada 2014 r. oraz przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 21 listopada 2014 r. w określonej wysokości, jest nieuzasadnione. W ocenie Wojewody D. Starosta D. wywiązał się z ustanowionych obowiązków wynikających z przepisów postępowania administracyjnego. Od momentu dokonania rejestracji przez skarżącego jako bezrobotnego tj. 21 listopada 2014 r. do momentu wydania decyzji przez Starostę D. tj. [...] grudnia 2014 r. upłynęło 14 dni. Mając na względzie terminy załatwiania spraw określonych w przepisie art. 35 kpa stwierdzono, iż załatwienie niniejszej sprawy przez Starostę D. zostało wykonane zgodnie z przepisami art. 35 § 1 i § 2 kpa, a zatem sprawa ta została załatwiona przez organ bez zbędnej zwłoki. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że Powiatowy Urząd Pracy w D. w terminie określonym w art. 36 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych dokonał zgłoszenia skarżącego do ubezpieczenia społecznego. Tym samym organ odwoławczy nie stwierdził rażącego naruszenia prawa. W piśmie z dnia 6 lutego 2015 r. Z. Z. "na podstawie art. 3 § 2pkt 8 Dz. U. 2002.153.1270 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r." wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu "zażalenie" na przewlekłość postępowania oraz na niezałatwienie sprawy w terminie przez Starostę D. w przedmiocie wydania decyzji o statusie bezrobotnego oraz prawa do zasiłku. Jednocześnie, na postawie art. 37 § 2 kpa wniósł o zasądzenie wyjaśnienia sprawy w terminie, a także o podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwienia spraw w przyszłości oraz stwierdzenie, że niezałatwienie niniejszej sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi – określonej jako zażalenie – zarzucił organowi "naruszenie zapisów zasad rozdziału II ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Dz. U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168. Stwierdził, że "postępowanie PUP ma wszelkie znamiona przewlekłości postępowania, co jest łamaniem prawa". W odpowiedzi na skargę Starosta D. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz.1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Podkreślić należy, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest instytucją nową, wprowadzoną z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. to zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18). I tak podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania stanowi przepis art. 149 §1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić przy tym należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu czy przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania administracyjnego, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynności organu administracji lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Istotne w sprawie jest także i to, że pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. Jednakże tak w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (vide: J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). W konsekwencji, przyjęte zostało, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Oznacza to, że aby można było stwierdzić, iż postępowanie organu jest dotknięte przewlekłością jego prowadzenia Sąd dokonuje oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowań (vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238, także wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 - CBOSA). Rozpoznając niniejszą skargę według kryteriów określonych powyższymi ustaleniami Sąd doszedł do wniosku, że nie jest ona zasadna. Przedmiotem skargi skarżący uczynił przewlekłość prowadzonego przez Starostę D. postępowania w sprawie uznania za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku. Z uwagi na tak oznaczony przedmiot skargi, istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma przepis art. 35 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowań, lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych którym, rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Dyspozycja art. 36 § 1 k.p.a. umożliwia przy tym organowi przedłużenie terminu załatwienia sprawy, o ile jednak jest to obiektywnie konieczne i uzasadnione okolicznościami faktycznymi. Uwzględniając powyższe, Sąd dokonując oceny prowadzonego w niniejszej sprawie przez Starostę D., a któremu to organowi skarżący zarzuca przewlekłość postępowania, oceny tej dokonał w oparciu o akta administracyjne, ilustrujące przebieg zdarzeń jak i rozstrzygnięcie w przedmiotowym postępowaniu. I tak Sąd w wyniku analizy akt sprawy doszedł do wniosku, że organowi administracyjnemu nie można zarzucić przewlekłość w przeprowadzonym w przedmiotowej sprawie postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W dniu 21 listopada 2011 r. skarżący dokonał rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w D. jako osoba bezrobotna. Decyzją Starosty D. z dnia [...] grudnia 2014 r. [...] skarżący uzyskał status osoby bezrobotnej od dnia rejestracji oraz przyznano mu prawo do zasiłku od dnia 21 listopada 2014 r. w określonej wysokości. W dniu [...] grudnia 2014 r. skarżący złożył do "PUP w D." pismo w sprawie terminu załatwienia sprawy (art. 12 kpa i art. 35 kpa). Ponadto w tym dniu wniósł do Wojewody D., za pośrednictwem Powiatowego Urzędu Pracy w D., zażalenie na przewlekłość postępowania w przedmiocie wydania decyzji o statusie osoby bezrobotnej i o prawie do zasiłku dla bezrobotnych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. [...] została przesłana skarżącemu listem poleconym w dniu 8 grudnia 2014 r. Pismem z dnia 9 grudnia 2014 r. nr [...] organ udzielił odpowiedzi na wystąpienie skarżącego z dnia 5 grudnia 2014 r. (pismo zostało przesłane listem poleconym w dniu 10 grudnia 2014 r. Organ I instancji przekazał Wojewodzie D. zażalenie skarżącego, przy piśmie z dnia 9 grudnia 2014 r. [...]. Z akt sprawy niewątpliwie także wynika, że kopia w/w pisma przewodniego organu I instancji, przesłana została do wiadomości skarżącemu. Pismem z dnia 18 grudnia 2014 r. organ zawiadomił skarżącego, że należny zasiłek dla bezrobotnych został przekazany "w dniu dzisiejszym" na wskazany rachunek bankowy. Powyższe zawiadomienie zostało przesłane skarżącemu listem poleconym w dniu 18 grudnia 2014 r. Skoro – jak wynika z powyższych ustaleń Starosta D. – dochował ustawowego terminu załatwienia przedmiotowej sprawy przed tym organem to nie sposób przyjąć by organ ten działał w sposób przewlekły. Stąd też skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ppsa. PM 03.02.2016 r.