IV SAB/Wr 32/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 4 lutego 2019 r. A. S. (zwany dalej stroną lub skarżącym) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. (zwanego dalej organem lub Dyrektorem IAS) w przedmiocie – jak wyraźnie podkreślił to skarżący – braku wszczęcia postępowania administracyjnego na złożony przez niego wniosek o wydanie mu decyzji zwalniającej go ze służby. W ocenie skarżącego organ naruszył w niniejszej sprawie art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.), albowiem pomimo złożenia wniosku o wydanie decyzji zwalniającej go ze służby, nie zostało wszczęte żadne postępowanie ani nie wydano jakiegokolwiek aktu w tym zakresie. Organ poprzestał jedynie na poinformowaniu go, że zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), w przypadku przyjęcia propozycji pracy przez funkcjonariusza dotychczasowy stosunek służbowy przekształcił się w stosunek pracy. W takiej zaś sytuacji ustawa nie przewiduje, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się jak zwolnienie ze służby. Skarżący wskazał, że otrzymana przez niego odpowiedź nie jest postanowieniem czy decyzją, co tym samym rażąco narusza jego prawa. Brak bowiem wszczęcia postępowania w zakresie wskazanym przez niego we wniosku oraz niewydanie w tym przedmiocie postanowienia lub decyzji uniemożliwia mu wniesienie jakiegokolwiek zażalenia lub odwołania. Wniesienie zaś podania do organu obliguje go do wydania decyzji, nawet wówczas jeśli takie żądanie jest bezzasadne. Skarżący dodał również, że złożony przez niego wniosek powodowany był chęcią poznania przyczyn pozbawienia go statusu funkcjonariusza celnego – którym był od 1993 r. – i związanych z tym statusem uprawnień. Udzielona zaś odpowiedź nie spełniała wymogów, jakie przepisy k.p.a. nakładają na organy administracji publicznej. Tym samym Dyrektor IAS pozostaje w bezczynności rozpatrywanej nie tylko w kategoriach niezałatwienia sprawy w terminie, ale również w zakresie odnoszącym się do kwestii istnienia normy ustawowej zobowiązującej i równocześnie upoważniającej organ do działania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. W jego ocenie skarga pozbawiona była bowiem przedmiotu zaskarżenia i została wniesiona przez osobę, której ustawa szczególna nie przyznała legitymacji skargowej. Uzasadniając swoje stanowisko organ podkreślił, że stosunek służbowy skarżącego został przekształcony z mocy prawa w wyniku zaakceptowania przez niego zaoferowanej mu propozycji pracy. W takiej zaś sytuacji nie było podstaw do wydania mu jakiejkolwiek decyzji dotyczącej jego dotychczasowego stosunku służbowego, w tym w szczególności decyzji o zwolnieniu go ze służby. Zdaniem Dyrektora IAS, na uwzględnienie nie zasługiwało również stanowisko strony, jakoby złożenie każdego wniosku do organu administracji publicznej zawsze uruchamiało postępowanie administracyjne i wymagało wydania decyzji. Przepisy k.p.a. normują bowiem postępowanie w sprawach wymienionych w art. 1 tej ustawy oraz te postępowania, w stosunku do których przepisy szczególne dopuszczają stosowanie k.p.a. W niniejszej zaś sprawie brak jest regulacji, która nakazywałaby korzystanie z przepisów k.p.a. w przypadku przekształcenia bądź wygaszenia stosunków służbowych na zasadach określonych w ustawie – przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Wskazane przekształcenie bądź wygaszenie stosunków służbowych następowało zatem z mocy samego prawa i nie było potrzeby wydawania w tym zakresie jakiejkolwiek decyzji administracyjnej, a w szczególności decyzji o zwolnieniu ze służby. Organ zaakcentował również, że postępowanie, w którym składana była propozycja pracy nie miało administracyjnego i zewnętrznego charakteru, lecz było postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, do którego nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a., także w zakresie odnoszącym się do jego wszczęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych. Z kolei stosownie do art. 3 § 2 wskazanej ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na enumeratywnie wyliczone w tym przepisie akty i czynności organów administracji publicznej, a także na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowanie przez te podmioty. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a., skarga do sądu administracyjnego przysługuje na decyzje administracyjne, niektóre postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym oraz na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jak wynika natomiast z treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., skarga na bezczynność może dotyczyć wyłącznie spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego oraz innym wskazanych w tym przepisie procedur. Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 2a i § 3). Z przytoczonych regulacji wynika zatem, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega właściwości sądów administracyjnych będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu lub czynności. Przedmiotowa skarga została wniesiona na bezczynność organu polegającą – jak wyraźnie i stanowczo podkreślił to skarżący – na braku wszczęcia postępowania administracyjnego na jego wniosek z dnia 17 października 2018 r., którym zwrócił się o wydanie decyzji w sprawie zwolnienia go ze służby. Nie była to zaś w żadnej mierze skarga na niewydanie przez Dyrektora IAS wskazanej decyzji. Zgodnie z art. 61 § 1 i 3 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W świetle przywołanego przepisu należy zauważyć, że wszczęcie postępowania na wniosek strony nie następuje w jakiejś szczególnej, prawem przewidzianej formie. Właściwy organ nie wydaje w związku z tym żadnej decyzji, postanowienia bądź innego aktu, który przesądzałby tę kwestię i niósł za sobą jakiekolwiek skutki prawne. Postępowanie administracyjne wszczynane jest niejako automatycznie, z momentem doręczenia żądania strony do właściwego organu. Dlatego też patrząc na skargę strony wniesioną w niniejszej sprawie z tej tylko perspektywy nie można było uznać, że organ był zobligowany do wydania jakiegokolwiek aktu, który wszczynałby postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia 17 października 2018 r. Brak zaś takiego obowiązku powodował, że przedmiotowa skarga była niedopuszczalna, gdyż nie dotyczyła bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Stwierdzenie niedopuszczalności skargi wniesionej w niniejszej sprawie będzie jednak niepełne bez odniesienia się do istotnego z punktu widzenia skarżącego argumentu, że każdy wniosek, który wpłynie do organu administracji publicznej prowadzi do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej, nawet wówczas gdy żądanie to jest bezzasadne. Otóż Dyrektor IAS zasadnie zauważył, że postępowanie administracyjne dotyczy wyłącznie spraw wskazanych w art. 1 k.p.a., względnie spraw, w stosunku do których wyraźny przepis prawa nakazuje stosować regulacje k.p.a. Jak wynika zaś z art. 1 pkt 1 k.p.a. ustawa ta normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej albo załatwianych milcząco. W związku z tym należy podzielić pogląd, że żądanie strony skierowane do organu administracji publicznej tylko wtedy wszczyna ogólne (jurysdykcyjne) postępowanie administracyjne uregulowane w tym kodeksie, jeżeli dotyczy sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, tj. jeżeli przepisy prawa materialnego upoważniają ten organ do rozstrzygnięcia co do wniesionego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 40/05). W konsekwencji nie można zgodzić się ze skarżącym, że każdy wniosek zawierający żądanie wydania decyzji administracyjnej będzie prowadził do wszczęcia postępowania administracyjnego. Zainicjować postępowanie administracyjne można bowiem wyłącznie w sytuacji, gdy przepisy prawa materialnego przewidują procedowanie danej kategorii spraw w trybie k.p.a. W razie zaś wniesienia żądania, które takich warunków nie spełnia, rolą organu będzie ewentualne rozpatrzenie wniosku w sposób formalny, zgodnie z dyspozycją art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten bowiem stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ocena działalności Dyrektora IAS pod tym kątem nie jest jednak możliwa, albowiem strona – wskutek swojej precyzyjnej deklaracji zawartej w skardze – nie kwestionuje zwłoki związanej z rozpatrzeniem wniosku (co może mieć miejsce także w sposób formalny), lecz podnosi bezczynność dotyczącą braku wszczęcia postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji – w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. – Sąd był związany granicami skargi i nie mógł odnieść się do kwestii bezczynności organu w szerszym zakresie, aniżeli nakreśliła to strona skarżąca. Reasumując powyższe rozważania należało stwierdzić, że skoro przedmiotem niniejszej skargi była bezczynność organu jedynie w zakresie wszczęcia postępowania administracyjnego, nie zaś rozpatrzenie wniosku z dnia 17 października 2018 r. (także w sposób formalny), to nie dotyczyła ona żadnej z sytuacji, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nie następuje bowiem w jakiejkolwiek formie przewidzianej przepisami prawa, takiej jak decyzja, postanowienie lub inny akt administracyjny, lecz dokonuje się z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wniesiona skarga podlegała zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji niniejszego postanowienia.