IV SAB/Wr 32/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca), Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2025 r. sprawy ze skargi P. w K. na bezczynność Wrocławskiego Centrum Zdrowia Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Wrocławskie Centrum Zdrowia Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej we Wrocławiu dopuściło się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 29 czerwca 2024 r. oraz, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Wrocławskie Centrum Zdrowia Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej we Wrocławiu do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 29 czerwca 2024 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wrocławskiego Centrum Zdrowia Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 29 czerwca 2024 r. P. w K. (dalej: strona skarżąca) złożyło do Wrocławskiego Centrum Zdrowia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej we Wrocławiu (dalej: Wrocławskie Centrum Zdrowia SP ZOZ) wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawierający następujące pytania: 1) Ile skarg na bezczynność tutejszego organu wpłynęło do organu za pośrednictwem epuap w okresie 1 lipca 2020- 31 maja 2024? Ile ponagleń na bezczynność/opieszałość tutejszego organu wpłynęło do organu za pośrednictwem epuap w okresie 1 lipca 2020 - 31 maja 2024? 3) Ile wniosków o informację publiczną otrzymał tutejszy organ za pośrednictwem epuap w okresie 1 lipca 2020 - 31 maja 2024? Ile skarg na bezczynność tutejszego organu wpłynęło do organu za pośrednictwem poczty tradycyjnej w okresie 1 lipca 2020 - 31 maja 2024? Ile ponagleń na bezczynność/opieszałość tutejszego organu wpłynęło do organu za pośrednictwem poczty tradycyjnej w okresie 1 lipca 2020 - 31 maja 2024? Ile wniosków o informację publiczną otrzymał tutejszy organ za pośrednictwem poczty tradycyjnej w okresie 1 lipca 2020 - 31 maja 2024? Ile wniosków o udostępnienie dokumentacji medycznej wpłynęło do tutejszego organu za pośrednictwem epuap w okresie 1 lipca 2320 -31 maja 2024? Ile wniosków o udostępnienie dokumentacji medycznej wpłynęło do tutejszego organu za pośrednictwem poczty tradycyjnej w okresie 1 lipca 2020 - 31 maja 2024? Ile wniosków o udostępnienie dokumentacji medycznej złożono osobiście w sekretariacie lub biurze podawczym tutejszego organu w okresie 1 lipca 2020 - 23 maja 2024? Ile skarg na bezczynność tutejszego organu złożono osobiście w sekretariacie lub biurze podawczym organu w okresie 1 lipca 2320 -31 maja 2024? Ile ponagleń na bezczynność/opieszałość tutejszego organu złożono osobiście w sekretariacie lub biurze podawczym organu w okresie 1 lipca 2020 - 31 maja 2024? Pismem z 12 lipca 2024 r. WCZ SPZOZ "w odpowiedzi na pismo z dnia 29 czerwca 2024 r." przekazało informację "negatywną". Pismem z 11 grudnia 2024 r. strona skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wrocławskiego Centrum Zdrowia SP ZOZ w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej wnosząc o zobowiązanie tegoż podmiotu do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania i wymierzenie grzywny adekwatnej do uchybienia. Zarządzeniem z 18 lutego 2025 r. (k. 51 akt sądowych) Sąd wezwał stronę skarżącą do doprecyzowania przedmiotu skargi poprzez wskazanie, czy skarga dotyczy bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej z wniosku 15 września 2024 r., o którym mowa na str. 1 skargi, czy też wniosku z 29 czerwca 2024 r. o którym mowa na stronie 2 skargi. W odpowiedzi na wezwanie Sądu strona skarżąca nawiązała do oczywistej omyłki pisarskiej w tym zakresie i jednoznacznie doprecyzowała, że sprawa dotyczy bezczynności na wniosek o udzielenie informacji publicznej z wniosku 29 czerwca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych, czynności oraz bezczynności organów sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Natomiast, stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4. Stosownie także do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd - uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3) oraz stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a). Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wskazania wymaga, że w przypadku skarg na bezczynność organu, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ administracji, względnie inny podmiot zobowiązany, miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na gruncie spraw z zakresu informacji publicznej bezczynność zachodzi w szczególności wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej - zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p. - bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, nieodpowiadający treści żądania bądź też w tym terminie nie wydaje, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się ponadto pogląd, który Sąd w składzie orzekającym podziela, że na równi z brakiem podjęcia przez organ określonych czynności co do wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy traktować także udzielenie wnioskodawcy informacji innej niż ta, której oczekiwał, a także przedstawienie informacji niejasnej, czy niebędącej pełną odpowiedzią na wniosek zainteresowanego. I właśnie taką sytuacją, w ocenie Sądu, mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Zaznaczyć należy, że dla oceny, czy podmiot będący adresatem wniosku o udzielenie informacji publicznej pozostaje w bezczynności istotne znaczenie ma ustalenie, czy był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a także czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot do którego skierowany został wniosek był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na skuteczne postawienie wskazanemu podmiotowi zarzutu bezczynności. Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do powyższych kwestii (podmiotowej i przedmiotowej) wskazać należy, że zważywszy na treść art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązek udostępnienia informacji publicznej spoczywa nie tylko na organach władzy publicznej, ale również na innych podmiotach wykonujących zadania publiczne lub dysponujących majątkiem publicznym. SP ZOZ jako jednostka realizująca zadania z zakresu ochrony zdrowia, finansowane ze środków publicznych spełnia te kryteria, a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie zaś ze statutem (uwzględniającym uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z 15 września 2022 r. nr LVII/1520/22) Wrocławskie Centrum Zdrowia, jest samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej realizującym zadania związane z udzielaniem świadczeń zdrowotnych i promocją zdrowia (§ 1 statutu). Podmiotem tworzącym Wrocławskie Centrum Zdrowia jest Gmina Wrocław (§ 6 ust. 2 statutu). Organami Centrum są: Kierownik Zakładu, zwany także Dyrektorem Centrum oraz Rada Społeczna Centrum (§ 9 statutu). Nadto, żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.i.p., gdyż dotyczy zasad funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 i odnosi się do sposobu przyjmowania i załatwiania spraw. Wobec powyższego, dalej należało ocenić, czy działania podjęte w sprawie przez podmiot zobowiązany odpowiadały przepisom u.d.i.p. Przepisy u.d.i.p. nie przewidują żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, stąd jej udostępnienie realizowane jest w formie czynności materialno-technicznej. Stosownie do art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonym we wniosku. Przepisy u.d.i.p. przewidują załatwienie wniosku poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania (art. 14 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1), jeśli zaś żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, czy też podmiot zobowiązany nie dysponuje wnioskowaną informacją, wniosek podlega załatwieniu poprzez pisemne powiadomienie wnioskodawcy. Jak wynika z akt sprawy, strona skarżąca pismem z 29 czerwca 2024 r. wystąpiła do Wrocławskiego Centrum Zdrowia SP ZOZ o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na 11 pytań odnoszących się do wskazania przez ten podmiot ilości ponagleń na bezczynność/opieszałość, wniosków o informację publiczną, skarg na bezczynność i wniosków o dokumentację medyczną kierowanych do organu za pośrednictwem różnych źródeł komunikacji (e-puap, poczta tradycyjna, osobiście w sekretariacie, biurze podawczym) w okresie od 1 lipca 2020 r. do 31 maja 2024 r. W wyniku tegoż zapytania, Wrocławskie Centrum Zdrowia SP ZOZ w piśmie z 12 lipca 2024 r. udzieliło stronie skarżącej następującej odpowiedzi "w odpowiedzi na pismo z dnia 29 czerwca 2024 r. przekazuję informację - negatywną". W ocenie Sądu, choć odpowiedź ta została udzielona stronie skarżącej w terminie wynikającym z art. 13 u.d.i.p. (przed upływem 14 dni od dnia złożenia wniosku), to jednak zważywszy na jej treść nie sposób przyjąć aby mogła ona uwolnić Wrocławskie Centrum Zdrowia SP ZOZ od zarzutu bezczynności. W ocenie Sądu odpowiedź ta nie stanowi bowiem pełnej (wyczerpującej) odpowiedzi na wniosek strony skarżącej zawierający przecież aż 11 punktów, w których strona to wyraźnie sformułowała zapytania dotyczące ilości kierowanych do organu – w okresie od 1 lipca 2020 r. do 31 maja 2024 r. - za pośrednictwem różnych źródeł komunikacji (e-puap, poczta tradycyjna, osobiście w sekretariacie, biurze podawczym): ponagleń na bezczynność/opieszałość, wniosków o informację publiczną, skarg na bezczynność oraz wniosków o dokumentację medyczną. A tym samym nie realizuje celu ustawy. Odpowiedź sprowadzająca się tak de facto do wskazania – "informacja negatywna" – w zestawieniu z treścią zapytań zawartych w 11 punktach wniosku jest nieczytelna. Braku tego nie może sanować treść odpowiedzi na skargę, w której to Wrocławskie Centrum Zdrowia SP ZOZ doprecyzowało znaczenie udzielonej odpowiedzi, wskazując, że "wobec organów nie wpłynęły żadna skarga, ponaglenie, ani wniosek o udostępnienie informacji czy dokumentacji publicznej w okresie wskazanym treści wniosku tj. od 1 lipca 2020 r. do 30 maja 2024 r.". Tym samym odpowiedź Wrocławskiego Centrum Zdrowia SP ZOZ z 12 lipca 2024 r. sprowadzająca się do jednego słowa "negatywna" nie stanowiła zdaniem Sądu właściwej reakcji na złożony przez stronę wniosek, gdyż nie zawiera prawidłowego odniesienia się do zawartych w nim pytań i jako taka pozostawia złożony przez stronę wniosek jako "niezałatwiony", czyniąc skargę uzasadnioną. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej może mieć miejsce również w przypadku udzielenia informacji innej niż taka, której oczekuje wnioskodawca, tudzież udzielenia informacji niepełnej, czy chaotycznej (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielania informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Przegląd Prawa Publicznego", 2012, nr 6, s. 75). Właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (wyrok NSA z 7 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1737/10 i z 28 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1432/17). Powyższe ustalenia obligowały Sąd do stwierdzenia bezczynności Wrocławskiego Centrum Zdrowia SP ZOZ w zakresie rozpoznania wniosku strony skarżącej z 29 czerwca 2024 r. Podstawę prawną tego orzeczenia stanowi art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Tymczasem regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie ich mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W sprawie bezczynność Wrocławskiego Centrum Zdrowia SP ZOZ nie polegała na jego kompletnym milczeniu, czy lekceważeniu wniosku strony skarżącej, lecz polegała na błędnej interpretacji art. 13 u.d.i.p. sprowadzającej się do przyjęcia, że wystarczającą formą na załatwienie wniosku zawierającego 11 szczegółowych i odrębnych pytań będzie udzielenie odpowiedzi zawierającej stwierdzenie - informacja "negatywna". W konsekwencji tego Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązał Wrocławskie Centrum Zdrowia SP ZOZ, do rozpoznania wniosku strony skarżącej z 29 czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku). Z ww. przyczyn, Sąd w pkt III sentencji wyroku oddalił wniosek strony skarżącej o wymierzenie grzywny organowi, gdyż wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, w których - oceniając całokształt działań organu - można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) podmiot nadal nie będzie respektować nałożonych u.d.i.p. obowiązków. W tej sprawie sposób działania podmiotu zobowiązanego nie uzasadniał zastosowania represji w postaci grzywny, okoliczności sprawy nie wskazywały także na konieczność jego dyscyplinowania w celu zapewnienia podjęcia przez niego dalszych czynności. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł w pkt IV sentencji wyroku, na podstawie przepisów art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi.