IV SAB/Wr 320/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi D.K. na bezczynność Wójta Gminy Rudna w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 19 kwietnia 2023r. I. zobowiązuje Wójta Gminy Rudna do załatwienia punktu 1 i 4 wniosku skarżącego z dnia 19 kwietnia 2023 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Wójt Gminy Rudna dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu punktu 1 i 4 wniosku skarżącego z dnia 19 kwietnia 2023 r., a bezczynność ta nie ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Wójta Gminy Rudna na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2023 r. D. K. zwrócił się do Wójta Gminy Rudna o udostępnienie w formie elektronicznej informacji publicznej w następującym zakresie: 1. W jakiej formie, za pośrednictwem jakich dostępnych środków technicznych realizowany jest w Urzędzie Gminy nadzór nad prawidłowym prowadzeniem ewidencji majątku Gminy? 2. Zakres obowiązków pracownika samorządowego na stanowisku Kierownika Referatu ds. Księgowości Budżetowej, 3. Zakres obowiązków pracownika samorządowego na stanowisku Kierownika Referatu ds. Budżetu, Podatków i Opłat, 4. Dokumentów wytworzonych w postaci kopii aktualnych upoważnień udzielonych przez Wójta Gminy (bez nadmiernej anonimizacji): Sekretarzowi Gminy – P. C., Dyrektorowi Wydziału Administracyjnego – M. R., Dyrektorowi Wydziału Finansowego – J. T., Kierownikowi Referatu Organizacyjno – Kadrowego – M. G. Pismem z dnia 4 maja 2023 r. Wójt Gminy udzielił wnioskodawcy informacji odnośnie pytania 2 i 3, natomiast odnośnie pytania 1 i 4 stwierdził, że żądane informacje i dokumenty nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia 5 maja 2023 r. wnioskodawca wezwał organ do udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 1 i 4 wniosku lub wydania stosownej decyzji. Wójt Gminy w piśmie z dnia 5 czerwca 2023 r. poinformował wnioskodawcę, ze podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 4 maja 2023 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wójta Gminy w zakresie udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktu 1 i 4 wniosku, wnioskodawca zarzucił naruszenie: - art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych przez niezastosowanie i nieudostępnienie informacji publicznej, co doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przez nieudostępnienie informacji publicznej, - art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w ustawowym terminie, - art. 16 ust. 1 w związku z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez niezastosowanie i niewydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji w ustawowym terminie. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu oraz o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej żądanej w punktach 1 i 4 wniosku. W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że w zakresie pytań 1 i 4 organ nie przedstawił żadnego uzasadnienia swojego stanowiska, a zdaniem wnioskodawcy żądane informacje stanowią informację publiczną, bowiem dotyczą mienia/funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego i mieszczą się w zakresie art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ nie udostępnił objętej wnioskiem informacji, przy jednoczesnym braku wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że żądane w punktach 1 i 4 wniosku informacje nie stanowią informacji publicznej, ponieważ dotyczą wewnętrznej procedury obowiązującej w Urzędzie Gminy. Środki techniczne, z których korzysta organ w celu realizacji swoich zadań nie stanowią informacji publicznej. Tak samo upoważnienia udzielane wewnątrz urzędu. Ustawa przewiduje, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do wglądu jedynie do dokumentów urzędowych, a nie wewnętrznych czy technicznych. Dostęp nie dotyczy dokumentów wewnętrznych, roboczych, które nie przesądzają o kierunkach działania organu w jakiejś sprawie. Przepisy ustawy nie dotyczą narzędzi informatycznych służących do realizacji bieżących zadań przez organ władzy publicznej, bo nie zawierają informacji o funkcjonowaniu lub organizacji organu. Udostępnienie informacji technicznych może prowadzić do ujawnienia danych mających istotny wpływ, np. na bezpieczeństwo danego narzędzia informatycznego. Z tego powodu dane takie, mające w zasadzie charakter techniczny, nie będą stanowić informacji publicznej. Organ ponadto wskazał, że skarżący nadużywa prawa dostępu do informacji publicznej. W 2022 r. skarżący złożył 123 pisma, w tym kilkadziesiąt stanowiących wnioski o dostęp do informacji publicznej, natomiast w 2023 r. już 25 pism. Żądania wnioskodawcy miały w przeważającej mierze na celu wyłącznie uzyskanie informacji służącej indywidualnemu jego interesowi. W przeważającej mierze składane wnioski dotyczą bądź informacji, które są bezsporne i powszechnie znane w gminie, bądź informacje można odnaleźć na stronach internetowych Gminy, w tym w Biuletynie Informacji Publicznej. Wnioskodawca inicjuje szereg postępowań w celu zupełnie innym aniżeli ochrona swoich praw, a jedynie po to, aby absorbować organ i sąd. Działanie skarżącego ma na celu zaburzyć sprawność funkcjonowania aparatu Wójta, jakim jest Urząd Gminy i ma na celu bezpodstawnie podważać zaufanie mieszkańców do transparentności organów Gminy. W konsekwencji udostępnienie informacji nie przysłuży się usprawnieniu realizacji zadania publicznego. W piśmie procesowym z dnia 22 września 2023 r. skarżący podtrzymał wszelkie zarzuty zawarte w skardze. Skarżący wskazał, że domagał się informacji o ewidencji księgowej składników mienia Gminy, ewidencji obrotu składnikami majątkowymi oraz ewidencji dotacji i funduszy jednostki, czyli informacji bezpośrednio związanej z finansami publicznymi Gminy. Sposób prowadzenia nadzoru nad ewidencją majątku Gminy oraz upoważnienia wydane przez Wójta nie są informacją o środkach technicznych. W sprawie nie doszło też do nadużycia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m. in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13 oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie zaskarżeniu podlegała bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej u.d.i.p.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przepisy powołanej ustawy nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Mając powyższe regulacje na uwadze należy podkreślić, że w toku oceny zasadności skargi w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia, czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona skarżąca, miały charakter informacji publicznej oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że Wójt Gminy – jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – zobowiązany jest do udostępniania informacji publicznych. Odpowiadając na wniosek skarżącego z dnia 19 kwietnia 2023 r., Wójt Gminy w piśmie z dnia 4 maja 2023 r. udzielił skarżącemu w zakresie pytań 2 i 3 wniosku żądanej informacji oraz stwierdził, że informacje żądane w punktach 1 i 4 wniosku nie stanowią informacji publicznej i w konsekwencji informacje te nie zostały udostępnione. Natomiast skarżący w skardze do WSA wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia mu informacji, żądanych w punktach 1 i 4 złożonego wniosku na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, uznając że informacje dotyczące ewidencji majątku Gminy i upoważnień udzielonych przez organ wymienionym we wniosku pracownikom organu stanowią informację publiczną. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca przybliżył w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności walor informacji publicznej będą posiadały informacje o majątku publicznym, w tym o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.) oraz o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.). W ocenie Sądu oczekiwane przez stronę w punkcie 1 i 4 wniosku informacje dotyczące formy nadzoru nad prawidłowym prowadzeniem ewidencji majątku Gminy oraz upoważnień udzielonych przez organ wymienionym we wniosku pracownikom organu stanowią, wbrew stanowisku organu, informację publiczną. Informacja publiczna dotyczy określonych faktów i zdarzeń, stanu określonych zjawisk. Informacja publiczna odnosi się do pewnych danych i nie jest środkiem do ich kwestionowania. W punkcie 1 wniosku skarżący zażądał udostępnienia informacji dotyczącej formy, czyli sposobu sprawowania nadzoru nad prawidłowym prowadzeniem ewidencji majątku Gminy. Z treści pytania, wbrew stanowisku organu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, nie wynika, aby skarżący domagał się udostępnienia informacji dotyczących narzędzi informatycznych służących do realizacji bieżących zadań przez organ władzy publicznej, zwłaszcza informacji udostępnienia informacji technicznych mogących prowadzić do ujawnienia danych, mających istotny wpływ na bezpieczeństwo danego narzędzia informatycznego. Żądana przez skarżącego informacja dotyczy prowadzonych rejestrów, ewidencji i archiwów oraz sposobów i zasad udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.), a więc stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast w punkcie 4 wniosku skarżący zażądał udostępnienia informacji dotyczącej upoważnień udzielonych przez organ wymienionym we wniosku pracownikom organu, przy czym skarżący nie określił we wniosku rodzaju żądanych upoważnień. Z treści pytania, wbrew stanowisku organu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, nie wynika, aby skarżący domagał się udostępnienia jedynie informacji dotyczących dokumentów wewnętrznych i wewnętrznej procedury obowiązującej w Urzędzie Gminy. Należy bowiem zauważyć, że np. upoważnienia udzielone przez Wójta Gminy pracownikom organu do wydawania i podpisywania decyzji administracyjnych nie stanowią dokumentów wewnętrznych i wywierają skutki na zewnątrz organu. Wobec powyższego informacja dotycząca tego rodzaju upoważnień dla pracowników organu dotyczy zasad funkcjonowania i trybu działania organu (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), a więc stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy przy tym zauważyć, że organ w odpowiedzi z dnia 4 maja 2023 r. ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że żądane w punktach 1 i 4 wniosku informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie informacji publicznej, nie podając jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie. Uniemożliwia to Sądowi ocenę motywów, jakimi kierował się organ, zajmując przytoczone stanowisko. Natomiast stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę Sąd nie podziela z omówionych powyżej względów. W odpowiedzi na skargę organ zauważył też, że celem skarżącego było uzyskanie informacji, służących jego indywidualnemu interesowi. Jednakże organ również nie wyjaśnił, w jaki sposób informacje o formie nadzoru nad prawidłowym prowadzeniem ewidencji majątku Gminy i upoważnieniach udzielonych przez organ wymienionym we wniosku pracownikom miałyby zaspokoić jedynie indywidualny interes skarżącego. Poza tym w odpowiedzi z dnia 4 maja 2023 r. organ nie powoływał się na nadużycie przez skarżącego prawa do informacji publicznej, a ocenie Sądu nie podlega argumentacja organu zawarta jedynie w odpowiedzi na skargę. W związku z powyższym Sąd zobowiązał Wójta Gminy do załatwienia punktu 1 i 4 wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt I sentencji wyroku). Sąd uznał, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego w zakresie wymienionym w punkcie I wyroku i bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku). O rażącym naruszeniu prawa mówimy przede wszystkim, jeżeli bezczynność jest wynikiem lekceważącego traktowania przez organ swoich obowiązków. Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa, albowiem odpowiedź na wniosek z dnia 19 kwietnia 2023 r. została udzielona w dniu 4 maja 2023 r., a więc w terminie ustawowym (3 maja 2023 r. – dzień ustawowo wolny od pracy). Nieudostępnienie informacji żądanej w punktach 1 i 4 wniosku nie nastąpiło jednak z powodu złej woli organu, ale wskutek błędnego rozumienia przepisów u.d.i.p. O należnych skarżącemu kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt III sentencji wyroku (wpis od skargi - 100 zł).