IV SAB/Wr 325/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant specjalista Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. Sz. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie załatwienia wniosku skarżącego z dnia 14 października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy K. do rozpatrzenia powyższego wniosku skarżącego z dnia 14 października 2014 r. w zakresie pkt 3 i pkt 6 w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem i aktami sprawy; II. orzeka, iż bezczynność określona w pkt I wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. skargę w pozostałym zakresie oddala; IV. zasądza od Gminy K. na rzecz M. Sz. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 14 października 2014 r. za pośrednictwem portalu ePUAP M. Sz. zwrócił się do Wójta Gminy K. z wnioskiem o udostępnienie następujących informacji: 1. Liczba osób zatrudnionych w Urzędzie Gminy na dzień 21 listopada 2010 r. oraz na dzień złożenia niniejszego wniosku. 2. Imiona i nazwiska wszystkich kierowników wydziałów, naczelników i innych osób zajmujących stanowiska w Urzędzie Gminy (w tym skarbnika i sekretarza Gminy), z podaniem wykształcenia każdej z tych osób, a w przypadku wykształcenia wyższego również kierunku ukończonych studiów, oraz daty zatrudnienia na zajmowanym obecnie stanowisku. 3. Wysokość nagród i premii przyznana i wypłacona każdemu z pracowników Urzędu Gminy od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku, z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika. 4. Lista podróży zagranicznych Wójta i innych pracowników Urzędu Gminy (finansowanych ze środków publicznych) od dnia 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku, z podaniem miejsca podróży, czasu jej trwania, celu oraz kosztów. 5. Wykaz postępowań sądowych, w których uczestniczyła Gmina, a które zakończyły się w okresie od 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku, ze wskazaniem zapadłego rozstrzygnięcia (alternatywnie skany prawomocnych wyroków i postanowień w sprawach, w których uczestniczyła Gmina, wydanych od dnia 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku). 6. Liczba skarg złożonych na działalność Wójta w okresie od dnia 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku z podaniem rezultatu rozpatrzenia tych skarg. Poprosił o przesłanie powyższych informacji za pośrednictwem ePUAP. W odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji Gmina K. udzieliła następujących odpowiedzi: 1. Liczba zatrudnionych na stałe osób w Urzędzie Gminy na dzień 21 listopada 2010 r. oraz na dzień złożenia wniosku tj. 14 października 2014 r. wynosiła 17 pracowników. 2. Imiona i nazwiska osób zajmujących kierownicze stanowiska w Urzędzie Gminy z podaniem wykształcenia, daty zatrudnienia na zajmowanym obecnie stanowisku: a) W. B. - Wójt Gminy K., wykształcenie wyższe (politologia studia magisterskie), zatrudniony na obecnym stanowisku od dnia 1 grudnia 2006 r. b) E. Dz. - Skarbnik Gminy, wykształcenie średnie (technikum rolnicze), zatrudniony na obecnym stanowisku od dnia 30 sierpnia 1980 r. c) T. G. - Sekretarz Gminy, wykształcenie wyższe (zarządzanie i marketing studia magisterskie) zatrudniony na obecnym stanowisku od dnia 1 października 2007 r. 3. Wysokość nagród i premii przyznana i wypłacona osobom zajmujące kierownicze stanowisko: a) W. B. nie przyznano i nie wypłacono od dnia 01 stycznia 2014 r. premii, nagrody. b) E. Dz. otrzymała łącznie od dnia 01 stycznia 2014 r. do dnia złożenia wniosku nagrodę, premię w wysokości: 5 800,00 zł c) T. G. otrzymał łącznie od dnia 01 stycznia 2014. do dnia złożenia wniosku nagrodę, premię w wysokości: 3600,00 zł. 4. Wykaz podróż zagranicznych odbytych przez Pana Wójta oraz innych pracowników Urzędu Gminy od dnia 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia wniosku a) W. B. - Wójt Gminy, odbył jednodniową podróż zagraniczną do Czech m. J. w celu spotkania z Burmistrzem tamtejszego Urzędu Gminy. Koszt podróży zagranicznej wyniósł 350,41 zł b) T G – Sekretarz Gminy, odbył jednodniową podróż do Czech J. w celu spotkania z Burmistrzem tamtejszego Urzędu Gminy. Koszt podróży zagranicznej wyniósł 265,40 zł. 5. Wykaz postępowań sądowych, w których uczestniczyła Gmina, a które zakończyły się od dnia 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia wniosku. Gmina K. uczestniczy w pięciu postępowaniach sądowych, które są nieprawomocne. 6. Liczba skarg złożonych na działalność Wójta w okresie od dnia 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia wniosku wynosiła. We wnioskowanym okresie została złożona jedna skarga na działalność Wójta. Pismem z dnia 31 października 2014 r. M. Sz. reprezentowany przez adw. K. Sz wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wójta Gminy K w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W motywach skargi podano, że do dnia wniesienia niniejszej skargi Organ nie udostępnił żądanych informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., czym naruszył 14 – dniowy termin przewidziany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. na rozpatrzenie przedmiotowego wniosku. Podniesiono, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do jej udzielenia podmiot nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej albo nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Podkreślono ponadto, że prawo wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej przysługuje wnioskującemu o jej udzielenie bez konieczności wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa, co sprzyjać ma jak najszybszemu rozpoznaniu wniosku o udostępnienie tej informacji. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł: o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 §1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem skarżący nie wyczerpał środków prawnych w myśl art. 52 ustawy, z tego względu, że nie wezwał skarżonej Gminy do domniemanego usunięcia naruszenia, a zamiast tego bezpośrednio złożył skargę lub o nieuwzględnienie skargi jako bezzasadnej, ewentualnie umorzenie postępowania w obliczu częściowego udzielenia informacji wedle wniosku, a częściowo wydania decyzji odmownej ze względu na prywatność osób fizycznych (pracowników Urzędu Gminy o usługowym charakterze zatrudnienia), a więc bezprzedmiotowości postępowania. W motywach podano m.in., że skarżący domaga się szeregu informacji, które albo: 1) są udostępnione w BIP, albo 2) nie są informacją publiczną, ewentualnie zaś 3) organ już udzielił informacji, traktując wniosek jak wniosek na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tam, gdzie to było możliwe, na którą to okoliczność w aktach sprawy znajduje się dokument nr WI.1432.25.2014.AS, a w pozostałej części zostanie wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Co do szczególnych żądań z wniosku: 1) Organ udzielił skarżącemu informacji o liczbie osób zatrudnionych w Urzędzie Gminy na dzień 21 listopada 2010 r. i na dzień złożenia wniosku, 2) Imiona i nazwiska osób zajmujących kierownicze stanowiska w Urzędzie Gminy znajdują się w BIP pod adresem [...] a organ przekazał skarżącemu imię, nazwisko, wykształcenie wraz z jego rodzajem w razie wykształcenia wyższego, a także datę zatrudnienia, co do wójta, skarbnika i sekretarza gminy jako osób sprawujących funkcje publiczne, 3) wysokość nagród i premii dla każdego z pracowników Urzędu Gminy od dnia 01 stycznia 2014 r. do dnia złożenia wniosku, a więc dla osób wykonujących funkcje usługowe, jest sprawą pracowniczą i prywatną, a więc nie jest informacją publiczną jak wyżej (tak wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 9 maja 2014 r., sygn. II SA/Rz 248/14 i z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. II SA/Rz 993/12), przy czym organ przekazał wysokość nagród i premii skarżącemu co do wójta, skarbnika i sekretarza gminy, 4) skarżący otrzymał informację o ilości podróży zagranicznych finansowanych ze środków publicznych względem wójta, skarbnika i sekretarza gminy z wyróżnieniem miejsca podróży, czasu jej trwania, celu oraz kosztów od dnia 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia wniosku, a ilość podróży zagranicznych innych pracowników Urzędu Gminy jest sprawą pracowniczą jak wyżej, 5) Skarżący otrzymał informację o wykazie postępowań sądowych, w których uczestniczyła Gmina, a które zakończyły się prawomocnie w okresie od 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia wniosku, ze wskazaniem rozstrzygnięcia, 6) Skarżący otrzymał informację o liczbie skarg złożonych na działalność wójta w okresie od dnia 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia wniosku, z podaniem ilości poszczególnych rezultatów rozpoznania skarg. W myśl powyższego, nie można uznać, że organ pozostaje w bezczynności, bowiem skarżący albo otrzymał informację, albo nie mógł jej otrzymać z racji bycia przez informację informacją niepodlegającą udostępnieniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a przywołanego przepisu. Przy skardze na bezczynność organu sąd uwzględnia tę skargę tylko wówczas, gdy uzna, że w sprawie wystąpiła taka bezczynność. Dlatego też, zaistnienie bezczynności oznacza naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 p.p.s.a. Na wstępie należy odnieść się do wniosku organu o odrzucenie skargi. Otóż należy skonstatować, że przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) dalej u.d.i.p. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. np. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08). Stąd wniosek o odrzucenie skargi nie mógł być uwzględniony. Przechodząc do meritum sprawy należy jeszcze raz stwierdzić, że przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W myśl ust. 2 powołanego unormowania cytowanej ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno- Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100 poz. 1080, z późn. zm.). oraz partie polityczne. Zgodnie z normą ust. 3 obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty o których mowa w ust. 1 i 2 będące w posiadaniu takich informacji. Brzmienie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że realizacja "prawa dostępu do informacji" publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3 ustawy), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2, to jest zawierająca aktualną wiedzę o sprawach publicznych, po drugie, adresatem żądania udzielenia informacji na zasadach ustawy musi być podmiot obowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy, a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3). Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność Wójta Gminy K. w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Takie określenie przedmiotu zaskarżenia wskazuje, że odnosi się on do całego zestawu informacji publicznej określonego w pkt 1-6 wniosku skarżącego z dnia 14 października 2014 r. Skarżący wystąpił do Wójta m.in. o informację dotyczącą wysokości nagród i premii przyznanej i wypłaconej każdemu z pracowników Urzędu Gminy w podanym okresie, z określeniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika (pkt 3 wniosku). W odpowiedzi na ten wniosek, organ, pismem z dnia 3 grudnia 2014 r. określił jedynie wysokość nagród i premii przyznanych i wypłaconych Skarbnikowi i Sekretarzowi Gminy informując, że Wójt tej Gminy we wskazanym okresie nie otrzymał premii lub nagrody. W odpowiedzi na skargę stwierdzono, że żądanie to w stosunku do pozostałych pracowników Urzędu Gminy nie może być spełnione, gdyż chodzi o osoby wykonujące funkcje usługowe, a żądanie dotyczy sprawy pracowniczej i prywatnej, nie będącej informacją publiczną. Stanowiska organu nie można do końca podzielić. Otóż stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Dla odkodowania pojęcia "osoba pełniąca funkcję publiczną" należy sięgnąć do art. 115 § 19 K.k. Definiując pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną ustawodawca wskazał na następujące cztery kategorie osób: 1. funkcjonariusz publiczny, 2. członek organu samorządu, 3. osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, 4. inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową. Z przedstawionego zestawienia bezspornie wynika, że wszystkie osoby zatrudnione w jednostce organizacyjnej, jaką jest urząd gminy są osobami pełniącymi funkcje publicznej, chyba że wykonują wyłącznie czynności usługowe. Rzeczą organu jest zatem udzielenie informacji na temat wysokości środków pieniężnych wypłaconych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących takie funkcje, z wyłączeniem osób wykonujących wyłącznie czynności usługowe, których krąg organ winien ustalić. W punkcie 6 wniosku skarżący żądał wskazania liczby skarg złożonych na działalność Wójta we wskazanym okresie z podaniem rezultatu rozpatrzenia tych skarg. W odpowiedzi podano mu, że we wnioskowanym okresie została złożona jedna skarga na działalność Wójta. Odpowiedź tę należy uznać za niepełną, gdyż wskazuje tylko liczbę skarg, ale nie podaje rezultatu jej rozpatrzenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem, że o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej świadczy nie tylko brak udzielenia informacji, ale także przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej czy nieadekwatnej do treści wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarzucana bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie z pewnością nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd nie znalazł również podstaw do orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny. Mając powyższe na uwadze na mocy art. 149 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt. I i II sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy p.p.s.a. (pkt IV sentencji). Sąd nie znalazł natomiast podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność organu w części dotyczącej pkt 1, 2, 4, 5 wniosku. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 3 grudnia 2014 r. skarżącemu udzielono informacji na temat liczby osób zatrudnionych w Urzędzie Gminy (pkt 1), wykazu podróży zagranicznych pracowników Urzędu Gminy wraz z dotyczącymi ich danymi wskazanych przez skarżącego (pkt 4) oraz wykazu postępowań sądowych, w których uczestniczyła Gmina (pkt 5). Natomiast informacja dotycząca imion i nazwisk osób zajmujących w Urzędzie stanowiska kierownicze wraz z innymi żądanymi danymi (pkt 2) została zamieszczona w BIP, pod podanym adresem. Udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej ma charakter generalny i nie wymaga wniosku żadnego podmiotu. Następuje ono ex lege, w wyniku realizacji obowiązku określonego w art. 8 ust. 3 u.d.i.p. i obejmuje całodobowy i nieprzerwany dostęp do informacji publicznych, spełniających warunki określone w art. 8 ustawy oraz do dodatkowych informacji odpowiadających wymogom sformułowanym w art. 8 ust. 6 u.d.i.p. W związku z tym, w tym zakresie skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.