IV SAB/Wr 336/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 września 2024 r sprawy ze skargi M. V. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postepowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie z wniosku strony skarżącej z dnia 15 października 2020 r.; II. stwierdza, że orzeczona w punkcie I wyroku bezczynność oraz przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w sprawie ma charakter rażącego naruszenia prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.500 (słownie: tysiąc pięćset) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej – M. V. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 15 października 2020 r. M. V. (dalej: wnioskodawczyni, strona, skarżąca) wystąpiła do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Do wniosku strona przedłożyła pełnomocnictwo z umocowaniem do działania w jej imieniu przez D. B. Piśmie z dnia 31 grudnia 2021 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 24 lutego 2022 r.) pełnomocnik strony zwrócił się o informację o stanie sprawy oraz o możliwość wglądu do akt sprawy i o zapewnienie warunków do zrobienia notatek i zdjęć w postępowaniu. W piśmie tym w powołaniu na art. 14, art. 39, art. 40 i art. 109 k.p.a. strona wniosła także o doręczenie decyzji administracyjnej na adres podany na pełnomocnictwie ("ul. [...]" [...]-[...] W.). Zaznaczono także, że wszelki kontakt z wnioskodawcą powinien odbywać się za pośrednictwem pełnomocnika Wezwaniem z dnia 2 marca 2022 r. Wojewoda wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Jednocześnie, w powołaniu na art. 8 ust. 11 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz., 91) organ wezwał stronę w terminie 14 dni do przedstawienia ważnego dokumentu podróży oraz do dołączenia do akt sprawy kopii wszystkich stron paszportowych. W tym samym piśmie organ wezwał stronę do uiszczenia opłaty skarbowej od złożonego wniosku, którą należało wnieść do właściwego organu podatkowego w wysokości 440 zł , pod rygorem zwrotu podania na podstawie art. 261 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r, kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.). Jak wynika z akt sprawy, wezwanie to zostało skierowane do D. B. na następujący adres: "ul. [...]", [...]-[...] W. Postanowieniem z dnia 31 maja 2022 r., wydanym na podstawie art. 261 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz., 1923) Wojewoda orzekł o zwrocie wniosku z uwagi na nieuiszczenie przez stronę opłaty od wniosku w terminie 7 dni od doręczenia wezwania. Postanowienie to zostało wysłane na adres: M. V. "ul. [...]", [...]-[...] W. i nie zostało podjęte z urzędu pocztowego. Wraz z pismem przewodnim z dnia 28 października 2022 r. strona przedłożyła – 4 aktualne zdjęcia, kopie wszystkich zapisanych stron pasportów i oryginał potwierdzenia opłaty za wniosek i pełnomocnictwo (data wpłaty 27 października 2022 r.) Zawiadomieniem z dnia 12 kwietnia 2022 r. Wojewoda pozostawił bez rozpoznania ponaglenie strony powołując się na to, że zgodnie z art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167) bieg terminu na załatwienie wniosku strony uległ zawieszeniu z mocy prawa. Tym samym, ponaglenie strony zostało wniesione przed upływem terminu na rozpatrzenie wniosku strony. Niezależnie od tej argumentacji organ odnotował, że w dniu 31 maja 2022 r. Wojewoda wydał rozstrzygnięcie w sprawie. Pismem z dnia 21 marca 2024 r. (data stempla pocztowego) strona wniosła skargę na bezczynność i przewlekłość Wojewody w sprawie, domagając się kontroli postępowania w sprawie pod kątem zarzucanej bezczynności i przewlekłości, wydania orzeczenia o charakterze stwierdzonych naruszeń prawa (tj. że miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa), przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości określonej w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.: "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Natomiast definicję terminu "bezczynność" zawiera art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.: "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Nadto należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne co nie oznacza, że zawsze szybkie prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Natomiast zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że w tej sprawie mamy do czynienia z rozumianą jw. bezczynnością i przewlekłością organu. Jak wynika z akt sprawy, strona wystąpiła z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w dniu 15 października 2020 r. Nie ma wątpliwości, że złożenie wniosku wszczęło postępowanie administracyjne, które do dnia wejście w życie (29 stycznia 2022 r.) ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91, dalej: nowelizacja) toczyło się wedle reguł i terminów określonych w k.p.a. W nawiązaniu do powyższego należy wskazać, że do dnia wejścia w życie nowelizacji Wojewoda nie podjął w sprawie żądnej czynności procesowej zmierzającej do rozpoznania wniosku. Już ten tylko stan faktyczny uzasadnia zarzut skargi dotyczący bezczynności i przewlekłości organu. Wobec całkowicie biernej postawy organu jeszcze przed wejściem w życie art. 112a ustawy o cudzoziemcach nie może być mowy o tym, że termin na załatwienie sprawy należało w sprawie liczyć od dnia w którym nastąpiło jedno ze zdarzeń wymienionych w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Jak wynika z akt sprawy organ przystąpił do oceny braków formalnych wniosku dopiero w dniu 2 marca 2022 r. Niewątpliwie zatem dopuścił się bezczynności oraz przewlekłości postępowania, podejmując pierwszą czynność procesową po kilkunastu miesiącach od dnia złożenia wniosku. Nie uszło uwadze Sądu, że w aktach sprawy znajduje się postanowienie organu z dnia 31 maja 2022 r. o zwrocie wniosku z uwagi na nieuiszczenie przez stronę opłaty od wniosku. W ocenie Sądu, wydanie tego postanowienie nie czyni skargi niedopuszczalnej z uwagi na zakończenie postępowania w sprawie przed wniesieniem skargi, a to z tego powodu, że postanowienie to nie zostało doręczone skutecznie, tj. nie zostało wysłane na adres pełnomocnika wskazany na pełnomocnictwie ("ul. [...]" [...]-[...] W.). Jak wynika z koperty w której znajduje się nieodebrana korespondencja organu, postanowienie to zostało zaadresowane do strony i wysłane na adres przy "ul. [...]" [...]-[...] W. Nie weszło zatem skutecznie do obrotu prawnego. Z kolei jak również wynika z akt sprawy, strona uiściła opłatę od wniosku w dniu 27 października 2022 r. Przedstawione dotąd okoliczności stanowiły podstawę dla której Sąd w punkcie I i II wyroku stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości oraz bezczynności w postępowaniu, o charakterze rażącego naruszenia prawa. Nadto również, dla których Sąd w punkcie III wyroku zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Na wniosek, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.500 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty ww. kwoty przez organ posłuży zwalczeniu bezczynności i przewlekłości organu. W ocenie Sądu zasądzona kwota: z jednej strony zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością i przewlekłością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej: będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie: jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność i przewlekłość, tj. zwalczania bezczynności i przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania. Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy wnioskowana przez stronę skarżącą kwota jest zbyt wygórowana i dalej idącą skargę w tej części - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił (pkt V sentencji wyroku). O kosztach postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt VI sentencji).