IV SAB/Wr 34/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Henryk Ożóg (sprawozdawca) Sędziowie : Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Protokolant : Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 października 2011 r. sprawy ze skargi Z. D. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. w przedmiocie wydania decyzji w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej oddala skargę. W dniu 7 listopada 2007 r. J. D., dalej: skarżący, zgłosił w Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w W. podejrzenie choroby zawodowej - choroby wywołanej działaniem promieniowania jonizującego - nowotworu złośliwego. Pismem z dnia 12 listopada 2007 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. (PPIS) skierował skarżącego na badania do D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W., Oddział w W. w celu rozpoznania choroby zawodowej -nowotworu płuca prawego. W dniu 29 lutego 2008 r. skarżący zmarł. W dniu 11 czerwca 2008 r. wpłynęło do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. orzeczenie lekarskie DWOMP nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - choroby wywołanej działaniem promieniowania jonizującego - nowotworu złośliwego u skarżącego. Postanowieniem z dnia 18 września 2008 r. PPIS w W. zawiesił postępowanie w sprawie choroby zawodowej zmarłego do czasu przedstawienia prawomocnego postanowienia o nabyciu spadku przez wdowę – Z. D., dalej: skarżąca. W dniu 11 grudnia 2008 r. przedstawiła ona dokumenty, że jest stroną w sprawie. Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2008 r. PPIS w W. podjął z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie choroby zawodowej dotyczące zmarłego. Skarżąca nie zgodziła się z orzeczeniem lekarskim DWOMP nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u jej zmarłego męża, opartym na wyliczeniu prawdopodobieństwa udziału promieniowania w indukcji nowotworu przez Instytut Medycyny Pracy w Ł.. W trybie odwoławczym sprawa została przesłana do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. W dniu 8 września 2008 r. wpłynęło do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w W. orzeczenie lekarskie-postępowanie pośmiertne o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wydane przez IMP i ZŚ w S. Skarżąca nie zgodziła się z tym orzeczeniem, twierdząc, że jej zmarły mąż podczas pracy w kopalni był narażony na uran. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. nie potwierdził tego narażenia, gdyż uran nigdy nie był wydobywany w kopalniach węgla kamiennego w W.. Również tego narażenia nie potwierdziła Spółka Restrukturyzacji Kopalń Spółka Akcyjna w B. - Oddział w S. Zakład "Kopalnie Węgla Kamiennego w całkowitej likwidacji" ul. [...], - następca prawny pracodawcy zmarłego. Skarżący był zatrudniony w Kopalni Węgla Kamiennego "W." - na polu "[...]" w W. w okresie od 7 stycznia 1957 r. do 13 czerwca 1982 r. na stanowisku górnika pod ziemią i był narażony zawodowo na czynnik rakotwórczy – promieniowanie jonizujące - radon i produkty jego rozpadu, który to występuje w podziemnych wyrobiskach górniczych. Ponadto w celu obiektywnego ustalenia wielkości stopnia narażenia zmarłego, PPIS w W. zwrócił się z prośbą do Głównego Instytutu Górnictwa w K. (pismo z dnia 12 września 2008 r.) oraz do Instytutu Medycyny Pracy Zakładu Skażeń Promieniotwórczych w Ł. (pismo z dnia 12 września 2008 r.) o ponowne przeanalizowanie narażenia zawodowego zmarłego. Pismami z dnia 30 grudnia 2008 r., 20 marca 2009 r., 18 maja 2009 r. PPIS w Wałbrzychu monitował Zakład Skażeń Promieniotwórczych IMP w Ł. o udzielenie odpowiedzi w tej sprawie. Dopiero w dniu 15 czerwca 2009 r., PPIS w Wałbrzychu otrzymał odpowiedź z IMP w Ł. W dniu 14 lipca 2009 r. PPIS w W. wydał zawiadomienie o zebranym materiale dowodowym w sprawie choroby zawodowej. Pełnomocnik skarżącej po zapoznaniu się z materiałem dowodowym, pismem z dnia 27 lipca 2009 r. (znak: [...]) kierowanym do PPIS nie zgodził się z wnioskami wynikającymi z zebranego materiału dowodowego. PPIS w W. uwzględnił uwagi pełnomocnika i wystosował w dniu 2 września 2009 r. do IMPiZŚ w S. prośbę o ponowne określenie prawdopodobieństwa udziału promieniowania w indukcji nowotworu u zmarłego i zastosowanie maksymalnych wartości stężeń radonu i jego pochodnych do oszacowania wielkości ekspozycji. Przyjęcie do obliczeń maksymalnych wartości wyników pomiarów było uzasadnione faktem, że do 1981 roku nie wykonywano badań promieniowania jonizującego w Kopalni Węgla Kamiennego "W." w W., a emisja radonu i jego pochodnych w podziemnych wyrobiskach górniczych w okresie aktywności zawodowej zmarłego mogła być podwyższona w odniesieniu do lat późniejszych. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. poprosił IMP i ZS w S. o przesłanie oprócz zweryfikowanego orzeczenia lekarskiego także dokumentu obrazującego sposób ustalenia (obliczenia) procentowego prawdopodobieństwa indukcji nowotworu płuca zdiagnozowanego u zmarłego. W dniach 26 listopada 2009 r., 21 kwietnia 2010 r. PPIS w W. monitował przyspieszenie załatwienia sprawy przez IMP i ZŚ w S. W dniu 2 sierpnia 2010 r. Kancelaria Radców Prawnych SC w W. monitowała sprawę w IMP i ZŚ w S. Pismem z dnia 12 sierpnia 2010 r. kierowanym do DWOMP w W., IMP i ZŚ w S. poinformował PPIS w W. i pełnomocnika skarżącej, że sprawa została przekazana do IMP w Ł. W dniu 29 października 2010 r. PPIS w W. wysłał do IMP i ZŚ w S. ponaglenie w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 3 listopada 2010 r. IMP i ZŚ w S. poinformował PPIS w W., że sprawa zmarłego zostanie załatwiona do końca 2010 r. Ponadto sprawę kilkakrotnie monitował w Instytutach Dolnośląski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy - Oddział w W.. Ostatnio pismem z dnia 16 listopada 2010 r. w IMP w Ł. i pismami z dnia 12 stycznia 2011 r. i 11 marca 2011 r. w IMP i ZŚ w S. Pełnomocnik skarżącej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W., zarzucając organowi, że postępowanie w powyższej sprawie toczy się już od 7 listopada 2007 r. i praktycznie do dnia dzisiejszego nie zakończyło się wydaniem decyzji. Zdaniem pełnomocnika skarżącego tak przewlekłego postępowania nie usprawiedliwiają żadne okoliczności nawet to, że przyczyną trudności jest brak jakichkolwiek pomiarów występujących w środowisku pracy zagrożeń promieniowaniem jonizującym czy też uranem w latach 1957-1981. W odpowiedzi na skargę z dnia 6 maja 2011 r., PPIS w W. uznał, że brak jest podstaw do twierdzenia, że jest bezczynny w załatwieniu sprawy dotyczącej zmarłego, przedstawiając jednocześnie stan sprawy oraz działania podjęte w tej sprawie czynności i działania. Zdaniem organu bezzasadny jest zarzut pełnomocnika skarżącej o bezczynności organu inspekcji sanitarnej w kwestii, że od listopada 2007r. nie wydano decyzji. W dniu 7 listopada 2007 r. wszczęto postępowanie w przedmiotowej sprawie. W trakcie postępowania skarżący zmarł w dniu 29 lutego 2008 r.. Dopiero w dniu 11 grudnia 2008 r. Skarżąca przedstawiła dokumenty, że jest stroną w sprawie. W dniu 14 lipca 2009 r. PPIS w W. wydał zawiadomienie o zebranym materiale dowodowym w sprawie choroby zawodowej i mógł wydać decyzję. Jednak na wniosek pełnomocnika, PPIS zwrócił się do IMP i ZŚ w S. o ponowne przeanalizowanie orzeczenia lekarskiego. Sprawa choroby zawodowej zmarłego była wielokrotnie monitowana w instytutach i do dnia dzisiejszego nie jest załatwiona przez Inspektora Sanitarnego ze względu na brak orzeczenia lekarskiego z IMP i ZŚ w S. Bezzasadne jest również twierdzenie pełnomocnika skarżącej, że zmarły był narażony zawodowo na uran. Narażenia tego nie potwierdza Spółka Restrukturyzacji Kopalń Spółka Akcyjna w B.-Oddział w S. Zakład "Kopalnie Węgla Kamiennego w całkowitej likwidacji [...]- następca prawny pracodawcy zmarłego. Ponadto PPIS w W. podzielił zdanie biegłego przy Sądzie Okręgowym we Wrocławiu - dr n. med. [...] zawarte w opinii sądowo- lekarskiej z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt VII U 1712/08 dot. renty rodzinnej po zmarłym, odnośnie faktu, że przyczyną powstania nowotworu płuc u skarżącego mogło być promieniowanie jonizujące (radon i produkty jego rozpadu) występujące w podziemnych wyrobiskach górniczych. Pełnomocnik skarżącej w swoim zażaleniu przedstawił także nieprawdziwe fakty, że władze państwowe zdecydowały się zlikwidować KWK [...] na przełomie lat 1970/1980 ze względu na wysoki stopień zagrożenia dla pracujących górników. W 1990 r., gdy polska gospodarka weszła na drogę reform rynkowych kopalnie dolnośląskie postawiono w stan likwidacji jako trwale nierentowne ekonomicznie. W kopalni Mieszko wstrzymano wydobycie węgla z przyczyn ekonomicznych dopiero w 1991 r. Zdaniem organu, PPIS nie może zakończyć postępowania i tym samym wydać decyzji w sprawie choroby zawodowej, o ile nie otrzyma orzeczenia lekarskiego z upoważnionej jednostki medycznej. Wobec powyższego brak jest podstaw do twierdzenia, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. jest bezczynny w załatwianiu sprawy dotyczącej zmarłego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W toku prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego Sąd uznał, że przedmiotem skargi w powyższej sprawie jest bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. w przedmiocie wydania decyzji w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej. Powyższe stwierdzenie wynika ze skargi oraz pism pełnomocnika skarżącej. W skardze z dnia 8 marca 2011 r. w ostatnim zdaniu wskazał on, że: "(...) Uzasadnia to skargę na bezczynność postępowania wszystkich uczestników postępowania (...)" (k. 4), z kolei w piśmie z dnia 26 kwietnia 2011 r. pełnomocnik pokreślił, że "(...) Organa państwowej Inspekcji (wojewódzkie i powiatowe) pośrednio także są winne bezczynności skutkującej brakiem merytorycznego rozstrzygnięcia. (...)" – (k. 12). Prócz przytoczony stwierdzeń na intencje pełnomocnika skarżącego wskazują także stwierdzenia zawarte w pismach z dnia 1 czerwca 2011 r. (k- 44), 29 czerwca 2011 r. (k. 55), 30 sierpnia 2011 r. (k. 84), 14 września 2011 r. (k. 89) oraz 10 października 2011 r. (k.112). Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., bezczynność organów administracji podlega kontroli sądowej, jeżeli polega ona na braku wydania decyzji administracyjnej, niektórych kategorii postanowień, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, względnie pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Mając na uwadze dyspozycję art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. podkreślić trzeba, iż wniesienie skargi na bezczynność jest dopuszczalne wówczas, gdy strona skarżąca wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., to znaczy złożyła zażalenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Warunek ten został przez skarżącą spełniony. Pełnomocnik skarżącej wniósł bowiem, do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. w dniu 26 października 2010 r. zażalenie na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. w przedmiocie wydania decyzji w spawie stwierdzenia choroby zawodowej. Wobec spełnienia wymogów formalnych możliwe było merytoryczne rozpoznanie przedmiotowej sprawy przez Sąd. Na wstępie podnieść trzeba, iż jakkolwiek przepisy ustawy p.p.s.a. nie określają na czym polega bezczynność organów administracji publicznej, to w orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z takim stanem mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ orzekający nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN , Warszawa 1996, s. 62-63). Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w ten sposób zasada szybkości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1) i określa terminy załatwiania spraw: załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Przekroczenie terminów wskazanych w art. 35 k.p.a., jak również terminów przedłużonych na podstawie art. 36 k.p.a. oznacza stan bezczynności, podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Należy podkreślić, że do stwierdzenia choroby zawodowej przez uprawniony organ niezbędne jest rozpoznanie choroby wskazanej w wykazie chorób zawodowych, oraz stwierdzenie, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy chorobą a działaniem czynników szkodliwych dla zdrowa występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy (por. wyrok. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 stycznia 2010 r. III SA/Lu 542/2009, baza Lex Polonica nr 2242552). Oceniając to drugie zagadnienie należy wskazać na utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinia organ administracji nie może dokonywać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalić, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1998 r., I SA 1200/98, baza Lex nr 45833). Zatem podstawowym - choć nie jedynym - warunkiem rozpoznania choroby zawodowej jest pozytywna opinia lekarska wydana w trybie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 1989r. nr 61, poz. 364 ze zm.). Wprawdzie istnieje kontrola czy możliwość podważenia takich opinii ale w ograniczonym zakresie. Organ administracyjny orzekający na podstawie takiej opinii winien zwrócić uwagę na jej właściwe uzasadnienie i spełnienie przesłanek formalnych. Zgodnie z prawem tylko właściwie uzasadniona opinia lekarska może być powołana jako podstawa wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej. W przeciwnym razie może być ona zakwestionowana w postępowaniu administracyjnym czy sądowoadministracyjnym. Ze względu na powyższe Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W., rozpoznając niniejszą sprawę, zasadnie zwrócił się do jednostek orzeczniczych o sporządzenie orzeczeń lekarskich. Na konieczność uzyskania przez organ orzekający orzeczeń lekarskich przed wydaniem decyzji w sprawie wskazuje jednoznacznie treść § 10 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie, zgodnie z którym inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia na podstawie orzeczenia w sprawie choroby zawodowej właściwej jednostki organizacyjnej oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego. Trzeba także podkreślić, iż orzeczenie lekarskie ma walor opinii w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 sierpnia 1998r., sygn. akt II SA/Wr 1980/97, niepubl.), co oznacza, że bez niego lub sprzecznie z nim organ nie może dokonywać rozpoznania choroby i ustalenia, że dane schorzenie jest chorobą zawodową. Co prawda D. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. i Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. nadesłały żądane orzeczenia lekarskie i pisma (k. 13, k. 6), to PPIS w W. uwzględniając uwagi pełnomocnika strony, wystosował w dniu 2 września 2009 r. do IMPiZŚ w S. prośbę o ponowne określenie prawdopodobieństwa udziału promieniowania w indukcji nowotworu u zmarłego i zastosowanie maksymalnych wartości stężeń radonu i jego pochodnych do oszacowania wielkości ekspozycji. Przyjęcie do obliczeń maksymalnych wartości wyników pomiarów było uzasadnione faktem, że do 1981 roku nie wykonywano badań promieniowania jonizującego w Kopalni Węgla Kamiennego "[...]" w W., a emisja radonu i jego pochodnych w podziemnych wyrobiskach górniczych w okresie aktywności zawodowej zmarłego mogła być podwyższona w odniesieniu do lat późniejszych. Ponadto Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. poprosił IMP i ZS w S. o przesłanie oprócz zweryfikowanego orzeczenia lekarskiego także dokumentu obrazującego sposób ustalenia (obliczenia) procentowego prawdopodobieństwa indukcji nowotworu płuca zdiagnozowanego u zmarłej strony. W świetle tego bezzasadny jest zarzut pełnomocnika skarżącego o bezczynności organu inspekcji sanitarnej sprowadzającej się do tego, że od listopada 2007 r. nie wydano stosownej decyzji. Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Na gruncie sprawy w przedmiocie choroby zawodowej oznacza to konieczność dokonania przez organ w oparciu o art. 80 k.p.a. oceny wiarygodności opinii, przy czym organ nie może oprzeć swojego rozstrzygnięcia na orzeczeniu lekarskim, które niedostatecznie lub w sposób nieprzekonujący uzasadnia zajęte stanowisko (por. wyrok NSA z 5 listopada 1998r., LEX nr 45833 ). W stanie faktycznym niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż organ I instancji nie mógł wydać decyzji administracyjnej na podstawie niekompletnego materiału dowodowego (bez orzeczenia uprawnionych do tego Instytutów Medycyny Pracy). Ponadto trzeba również podnieść, iż na gruncie obowiązujących przepisów Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. nie dysponuje sformalizowanymi środkami dyscyplinującymi jednostki orzecznicze w zakresie wydawanych orzeczeń, jak też nie ma wpływu na czas opracowywania orzeczeń i opinii. Analiza akt sprawy prowadzi także do stwierdzenia, iż organ I instancji dokonywał wszelkich czynności w przewidzianych w k.p.a. terminach, wysyłając stronie stosowne zawiadomienia i umożliwiając jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Godzi się przy tym podnieść, iż zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych § 1, 2, 4 tego przepisu nie wlicza się m. in. okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu. Mogą to być zarówno działanie sił przyrody, jak i działanie lub zaniechanie innych organów, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2001r., I SAB 1/01, niepubl.). W tych okolicznościach faktycznych i prawnych brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W.. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.