IV SAB/Wr 34/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Burmistrza Miasta B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta B. do rozpoznania punktu 3 wniosku strony skarżącej z dnia 4 listopada 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku Sądu wraz z aktami; II. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w punkcie I nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; IV. zasądza od Burmistrza Miasta B. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Fundacja [...] z siedzibą w W. (dalej: wnioskodawca , skarżący) zwróciła się do Burmistrza Miasta B. (dalej: organ, zobowiązany) z wnioskiem z dnia 4 listopada 2016 r. ( przesłanym drogą elektroniczną) o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie : " 1. informacji z jakim podmiotem/podmiotami tut. gmina współpracuje w zakresie wywozu śmieci; 2. umowy cywilnoprawnej/umów cywilnoprawnych zawartych z podmiotem/podmiotami wskazanymi w pkt. 1 obowiązujących/wykonywanych na dzień złożenia wniosku; 3. wszystkich decyzji o warunkach zabudowy wydanych w ramach działalności tut. urzędu w okresie od 1 stycznia 2016 roku do dnia 31 lipca 2016 roku; 4. wszystkich umów o pracę dotyczących urzędników (funkcjonariuszy publicznych) zatrudnionych w tut. urzędzie na dzień złożenia wniosku; 5. listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 i 2016 roku otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród - w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego." Wnioskodawca oczekiwał odpowiedzi na powyższy wniosek drogą elektroniczną, na wskazany przez niego adres poczty elektronicznej , zaznaczając jednocześnie ,że informację o jakich mowa w pkt. 2,3,4 wniosku należy przekazać poprzez przesłanie skanów tych dokumentów (ich pełnej treści). W odpowiedzi na wniosek organ pismem z dnia 16 listopada 2016r. udzielił odpowiedzi w zakresie informacji objętych pkt 1-5 tego wniosku , przy czym w odniesieniu do informacji objętej pkt 3 wniosku przesłał rejestr decyzji o warunkach zabudowy wydanych za okres od stycznia do lipca 2016r. Pismem dnia 25 stycznia 2017 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu w zakresie nie udostępnienia informacji publicznej , domagając się jednocześnie stwierdzenia ,że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia organowi grzywny. Skarżący podniósł ,że organ udzielił odpowiedzi w zakresie objętym pkt. 1-2 i 4-5 przedmiotowego wniosku. Natomiast w zakresie dotyczącym pkt. 3 tegoż wniosku organ nie udzielił wnioskowanej informacji, lecz przekazał informację o którą skarżący nie wnosił. Skarżący wywodził , że wniosek odnosił się do wszystkich decyzji o warunkach zabudowy wydanych w ramach działalności urzędu w okresie od 1 stycznia 2016 roku do dnia 31 lipca 2016 roku , a we wniosku wyraźnie wskazano, że przekazanie informacji powinno nastąpić poprzez przesłanie skanów ww. dokumentów (ich pełnej treści). Oczywistym więc jest, że wniosek odnosił się do skanów konkretnych decyzji, a nie do przedstawienia rejestru czy zestawienia wydanych w danym okresie decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie , podnosząc , że udostępnił skarżącemu wnioskowane informacje i dokumenty, z wyjątkiem dokumentów wnioskowanych przez skarżącego w punkcie 5 wniosku (dotyczących listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w roku 2015 i 2016 otrzymali nagrody). W zakresie dokumentów wskazanych przez skarżącego w punkcie 5 wniosku, organ zwrócił się do skarżącego o wskazanie dokładnej nazwy i adresu, celem doręczenia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w części objętej tym punktem 5 wniosku . Skarżąca Fundacja nie wskazała swoich danych adresowych , więc organ nie udostępnił jej informacji wskazanych w punkcie 5 wniosku ani nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia tych informacji. Tymczasem skarżący nie kwestionuje faktu udostępnienia przez organ dokumentów wnioskowanych w punkcie 5 wniosku z 4 listopada 2016r. (listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w roku 2015 i 2016 otrzymali nagrody). W odniesieniu do zarzutu bezczynności w udostępnieniu informacji wnioskowanych w punkcie 3 wniosku organ stwierdził ,że udostępniono skarżącemu wnioskowaną informację publiczną. Udzielając w tym zakresie informacji, organ sporządził rejestr wszystkich decyzji o warunkach zabudowy wydanych przez organ w okresie od stycznia do lipca 2016r. Istotne jest, że sporządzony dokument nie jest tylko samym rejestrem decyzji , lecz zawiera również wszystkie istotne informacje o każdej wydanej decyzji określając: ich numer i datę, rodzaj inwestycji, której dotyczą nazwę , adres, oznaczenie nieruchomości inwestora i trwałość decyzji (przy czym dane dotyczące osób fizycznych zostały poddane anonimizacji). W ocenie organu, skarżącemu zostały udostępnione - w ustawowym terminie - informację o wszystkich decyzjach o warunkach zabudowy, wydanych przez organ w okresie od stycznia do lipca 2016r. Według organu z wniosku skarżącego nie wynikało wprost, że obowiązkiem organu jest przesłanie skarżącej osobnych skanów każdej konkretnej decyzji o warunkach zabudowy wydanych przez organ we wnioskowanym okresie. Po otrzymaniu od organu informacji w sprawie wnioskowanych decyzji o warunkach zabudowy, skarżący nie powiadomił już organu, że udzielona informacja nie spełnia jego oczekiwań. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.2016 , poz. 718 .) – (zwanej dalej p.p.s.a)., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa , o czym stanowi art. 149 §1 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu , mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy ,że przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej: u.d.i.p.. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, przewiduje, wymienione w art. 7 ust. 1u.d.i.p. , różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 tej ustawy. W kontrolowanej sprawie pozostaje poza sporem ,że stosowny wniosek skarżący złożył , zaś adresat wniosku Burmistrz Miasta Bielawa na przedmiotowy wniosek zareagował i pismem z dnia 16 listopada 2016 r. udzielił wnioskodawcy odpowiedzi. Jak wynika z treści skargi inicjującej postępowanie sądowo-administracyjne spór w niniejszej sprawie dotyczy wyłącznie zarzucanej organowi bezczynności w zakresie dotyczącym pkt 3 przedmiotowego wniosku z dnia 4 listopada 2016r. . Analiza treści powyższego pisma organu z dnia 16 listopada 2016 r. , stanowiącego odpowiedź na wniosek , w kontekście złożonej przez wnioskodawcę skargi na bezczynność organu wymaga stwierdzenia, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy jest on w posiadaniu wnioskowanej informacji , a następnie czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji. W przypadku pozytywnej odpowiedzi w dalszej kolejności podmiot zobowiązany powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy , jakim niewątpliwie jest bezczynność organu, należy wyjaśnić, czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197). Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. , każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Oceniając pod takim kątem żądanie objęte punktem 3 przedmiotowego wniosku stwierdzić należy ,że informacje , których on dotyczy niewątpliwie mają walor informacji publicznej i są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji. Dotyczą bowiem przedmiotu , którym mowa w art.6 ust.1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. , a więc informacji o danych publicznych , w tym o treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć . Z kolei oceniając pod względem podmiotowym wzmiankowany wniosek wskazać należy ,że podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej. Nie ulega wątpliwości ,że organami władzy publicznej w rozumieniu art.4 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. są organy samorządu terytorialnego . W związku z tym burmistrza miasta należy zaliczyć do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej . Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje dwie formy reakcji organu na wniosek strony. Z jednej strony właściwą proceduralnie formą załatwienia sprawy jest udzielenie żądanych informacji, którą należy traktować jako czynność materialno-techniczną, z drugiej zaś, w przypadku odmowy ich udostępnienia jest to decyzja administracyjna w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Odmowa udzielenia informacji publicznej następuje, gdy w grę wchodzi regulacja art. 5 u.d.i.p, zgodne z którym prawo do informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie tajemnic ustawowo chronionych lub w sytuacji gdy wnioskodawca żądając udzielenia tzw. informacji publicznej przetworzonej nie wykazał szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. Zaakcentować w tym miejscu również należy ,że informacją publiczną jest nie tylko treść dokumentu urzędowego , ale również jego postać . Katalog uprawnień przysługujących jednostce informacyjnie zainteresowanej obejmuje przecież również prawo wglądu do dokumentu , o czym stanowi przepis art.3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Dlatego też w sytuacji, gdy żądanie wniosku dotyczy udostępnienia dokumentu, a nie wyłącznie informacji o jego treści, udostępnienie dokumentu zanonimizowanego, który zwykle stanowi kserokopię oryginału z zasłoniętymi danymi osobowymi, w większości przypadków czyni zadość temu żądaniu. Wskazać bowiem należy ,że praktyka anonimizowania ( zaczerniania , wybiałkowania) danych osobowych w udostępnianych informacjach publicznych co do zasady, nie jest kwestionowana, a wręcz akceptowana w orzecznictwie . Z tego też względu w ocenie Sądu pismo organu z dnia 16 listopada 2016r. nr OR.1431.6./2016 adresowane do strony w części dotyczącej pkt 3 przedmiotowego wniosku , zawierające informację o rejestrze decyzji o warunkach zabudowy wydanych za okres od stycznia do lipca 2016r. nie było pełnym odniesieniem się do żądanych przez stronę informacji, gdyż nie wyczerpuje ono w całości zakresu żądań wniosku . Przedmiotowy wniosek w miarę precyzyjnie wskazywał zakres zadanych informacji ( dokumentów) ,dotyczył bowiem przesłania skanów określonych we wniosku dokumentów ,zaś przyjęty przez organ tryb procedowania w tym zakresie ocenić należy jako wadliwy . Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest uprawniony do dowolnego doboru informacji przekazywanych wnioskodawcy , lecz jest zobligowany do ustosunkowania się do konkretnych żądań wnioskodawcy. Udzielenie przez podmiot zobowiązany odpowiedzi innej niż wyraźnie zwerbalizowanej we wniosku uzasadnia podnoszenie przez wnioskodawcę zarzutu bezczynności . Pozostaje poza sporem między stronami fakt ,że organ nie przesłał wnioskodawcy skanów dokumentów , o jakich mowa w pkt 3 wniosku , lecz sporządził nowy dokument zatytułowany " Rejestr decyzji o warunkach zabudowy wydanych za okres od I do VII 2016r. przez gminę B." . W związku z tym ocena w takim kontekście działań organu podjętych w celu załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej uzasadnia - na moment rozpoznania skargi - zarzutu jego bezczynności . Podkreślić w tym miejscu należy ,że nie może o braku bezczynności w załatwieniu sprawy przesądzać jakakolwiek odpowiedź zredagowana przez organ, nie obejmująca swym zakresem całości żądania. Z przedmiotowego wniosku jednoznacznie wynika, że skarżący domagał się m.in. udostępnienia skanów konkretnych danych w zakresie objętym pytaniem trzecim przedmiotowego wniosku Skoro zatem w omawianym zakresie organ udostępnił informacje niepełne , bowiem dostarczył jedynie informacje o treści dokumentu , a nie jego postać, to świadczy o fragmentarycznym załatwieniu sprawy , nie czyniącym zadość żądaniu skarżącego , wyartykułowanym we wniosku z dnia 4 listopada 2016 r. Przedstawienie informacji niepełnej świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza regulację zawartej w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej . Ocena w takim kontekście dotychczasowych działań organu podjętych w celu załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie , o którym była mowa wyżej , uzasadnia zarzut jego bezczynności. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, wedle którego rozpoznanie części wniosku nie zwalnia organu od zarzutu bezczynności ( por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011r. sygn. akt I OSK 125/11). Wypada w tym miejscu przypomnieć ,że termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 od dnia doręczenia adresatowi wniosku ( art.13 ust.1 u.d.i.p.) , przy czym dzień , w którym wniosek wpłynął lub został osobiście złożony nie jest wliczany do 14-dniowego terminu , przewidzianego dla udzielania informacji. Natomiast gdy podmiot dysponujący nie jest w stanie dotrzymać terminu przewidzianego w art.13 ust.1 u.d.i.p., powinien zastosować procedurę , o której mowa w art.13 ust.2 tej ustawy. A zatem powinien zawiadomić wnioskodawcę w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku o fakcie uchybienia terminowi do udzielenia informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu , w którym udostępni informację , nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od złożenia wniosku. Wskazać bowiem należy, ze skargę na bezczynność organu sąd administracyjny rozpoznaje według stanu faktycznego i prawnego na datę rozpoznania skargi. Przy czym dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana "zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu", czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Prawo przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 584). Reasumując powyższe stwierdzić należy, że organ poprzestając jedynie na przesłaniu do skarżącego rejestru decyzji o warunkach zabudowy za wskazany okres , w odpowiedzi na pkt 3 jego wniosek z 4 listopada 2016 r., jednak dopuścił się bezczynności w załatwieniu tego wniosku w tym zakresie , o jakim mowa powyżej i stan ten nie ustał do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie . Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. – w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. – sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 286 § 2 p.p.s.a. – zobowiązał organ do załatwienia punktu 3 wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z 4 listopada 2016 r. w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku (pkt I sentencji wyroku). Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności w zakresie , o jakim mowa wyżej (pkt II sentencji wyroku). Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przemawia za tym fakt, że organ nie pozostawił wniosku skarżącego bez odpowiedzi, lecz się do niego stosunkował w terminie zakreślonym ustawą o dostępie do informacji publicznej , a niezgodny z prawem sposób rozpoznania wniosku wynikał nie tyle z lekceważenia przepisów prawa, ile raczej z błędnej ich interpretacji. Mając również na uwadze powyższe okoliczności sprawy , Sąd oddalił wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny , uznając ,że ma ona pełnić rolę prewencyjną , a jej wymierzenie przez Sąd powinno być ostatecznością ( pkt III sentencji wyroku) . Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w analizowanej sprawie. O kosztach postępowania (pkt IV sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu (100 zł), wynagrodzenie reprezentującego skarżącego radcę prawnego – ustalone na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ) w wysokości 480 zł – oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), tj. łącznie 597 zł. Konsekwencją niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym pkt 1 wyroku , z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. W szczególności uznając, że informacje, o które zwrócił się skarżący, mają walor informacji publicznych należy udzielić ich, bądź odmówić ich udzielenia w formie decyzji administracyjnej.