IV SAB/Wr 340/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 września 2025 r. sprawy ze skargi B. G. na bezczynność Burmistrza Miasta Oława w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 13 października 2024 r. I. stwierdza, że Burmistrz Miasta Oława dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia 13 października 2024 r. i że bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Burmistrza Miasta Oława do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. zasądza od Burmistrza Miasta Oława na rzecz B. G. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. B. G. (dalej: wnioskodawca, skarżący) - wnioskiem z dnia 13 października 2024 r. - wystąpił do Burmistrza Miasta Oławy (dalej: Burmistrz, organ) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "wynagrodzeń pracowników Urzędu Miejskiego w Oławie w szczególności wynagrodzenia zasadniczego, przeciętnego wynagrodzenia (wraz ze wszystkimi nagrodami, premiami, itp.) w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 30 marca 2024 r. oraz w okresie od 1 kwietnia 2024 r. do 30 sierpnia 2024 r., wysokości wypłaconych premii, dodatków i nagród w w/w interwałach czasowych przypisanych do konkretnych stanowisk w konkretnych wydziałach i miesiącach ich wypłacania z podaniem kwot w kolejnych miesiącach, bez wskazywania imion i nazwisk konkretnych pracowników, z wyłączeniem osób na stanowiskach kierowniczych (burmistrz, zastępca burmistrza, skarbnik, naczelnicy wydziałów), wg schematu: Wydział: Stanowisko: Wynagrodzenie zasadnicze: Przeciętne wynagrodzenie we wskazanym okresie: Wysokość premii i innych dodatków i miesiące ich wypłacania". Decyzją z 16 grudnia 2024 r. Burmistrz odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej powołując się na art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej: u.d.i.p.). Uznał, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, ale ze względu na ochronę prywatności pracowników prawo do niej podlega ograniczeniu. W odwołaniu skarżący zakwestionował stanowisko wyrażone w decyzji. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie instancyjnym, decyzją z 13 stycznia 2025 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO, Kolegium) uchyliło skarżoną odwołaniem decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Stwierdziło, że sporna informacja nie dotyczy danych konkretnego pracownika - stanowi natomiast niespersonifikowaną informację o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność oraz funkcjonowanie organu, w tym na wypłatę wynagrodzenia związanego z wykonywaniem zadań publicznych. Motywowało, że informacja o wynagrodzeniu (wraz z dodatkami, nagrodami i premiami) miesięcznym pracowników na konkretnym stanowisku (bez podawania danych pracownika) nie narusza prywatności danego pracownika, nawet w sytuacji, gdy jest on jedynym zatrudnionym na pojedynczym stanowisku pracy. Zdaniem SKO, organ pierwszej instancji błędnie zakwalifikował informacje do kategorii informacji podlegającej ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, naruszając tym samym art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co prowadzi do wniosku, że brak było podstaw do wydania kwestionowanej w odwołaniu decyzji. SKO uznało, że decyzję tę należało uchylić i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji. W rezultacie, nałożyło na ten organ obowiązek rozpoznania wniosku na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wniósł (28 marca 2025 r.) skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zarzucił naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych; 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP; 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Tak stawiając zarzuty, skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że mimo iż w decyzji SKO nałożyło na Burmistrza obowiązek rozpoznania jego podania na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, to jednak Burmistrz nie wykonał tego obowiązku tłumacząc to złożeniem przez niego skargi na decyzję SKO, w sytuacji, w której skarga taka organowi pierwszej instancji nie przysługiwała. Stwierdził, że złożenie niedopuszczalnej skargi na decyzję SKO stanowi próbę pozaprawnego przedłużenia terminu rozpoznania wniosku i legitymizowania nieuzasadnionej zwłoki w rozpoznaniu wniosku. Dodał, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., najpóźniej po 14 dniach od otrzymania przez Burmistrza decyzji SKO, a więc jeszcze w lutym 2025 r. Zaznaczył, że mimo upływu terminu, podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił mu żadnej odpowiedzi. Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej jest uzasadniona. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczą bezczynności organu. Stąd aktualny jest wypowiadany w orzecznictwie sądowym pogląd, że warunkiem wykluczenia zarzutu bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest to, aby stosowne działanie podmiotu zobowiązanego podjęte było - w wymaganych przepisami tej ustawy - terminie i formie. Oznacza to, że adresat wniosku, jeżeli jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeżeli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w zw. z art. 5 u.d.i.p.); poinformować, że w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) - por. wyrok WSA w Warszawie z 26 lipca 2022 r., II SAB/Wa 51/22, dostępny w: CBOSA. W sprawie nie budzi wątpliwości stron sporu, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Informacją publiczną jest natomiast każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Wobec otwartego katalogu danych stanowiących informację publiczną, skonkretyzowanego przez ustawodawcę w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, wedle którego przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość dotyczącą sfery faktów i danych, wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także do innych podmiotów, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych, w tym m.in. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te sporządzone przez inne podmioty, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Pojęcie informacji publicznej należy odnosić do sfery faktów. Wyjaśnienia, motywacje i tłumaczenia organu nie są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej i jako takie nie podlegają udostępnieniu w trybie jej przepisów. Ponadto informacja publiczna powinna istnieć w formie utrwalonej w chwili złożenia wniosku, a więc odnosić się do istniejącego już stanu rzeczy, do czynności już dokonanych przez podmiot zobowiązany i tylko w takiej formie może być udostępniona. Natomiast sam wniosek nie może służyć wytworzeniu takiej informacji, tak więc wniosek zawierający pytania o zdarzenia przyszłe lub takie, które jeszcze nie nastąpiły, należy zakwalifikować jako niedotyczący informacji publicznej. Przyjmuje się, że instytucja dostępu do informacji publicznej nie ma na celu kontroli prawidłowości funkcjonowania organu. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą służyć realizacji celów, dla których właściwe są inne tryby postępowań i do których realizacji powołane są właściwe organy kontrolne. Sąd uznał, że wnioskowane przez skarżącego informacje o wynagrodzeniach pracowników stanowią niewątpliwie informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. art. 6 ust. 5 u.d.i.p., co jest niesporne. W sprawie, decyzją ostateczną z 13 stycznia 2025 r., którą Burmistrz otrzymał 22 stycznia 2025 r., SKO nałożyło na Burmistrza obowiązek rozpoznania wniosku na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz zgodnie z wykładnią zawartą w tej decyzji. Decyzją ostateczną i stanowiskiem SKO Burmistrz był związany, czego nie zmienia złożona przez Burmistrza oczywiście niedopuszczalna skarga na tę decyzję. W konsekwencji brak udostępnienia przez Burmistrza żądanych przez skarżącego informacji, stanowiących informację publiczną, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., liczonym od dnia otrzymania decyzji ostatecznej SKO, stanowi o bezczynności organu. Mając na uwadze powyższe Sąd - w pkt I zdaniu pierwszym sentencji wyroku - stwierdził tym samym bezczynność organu w załatwieniu wniosku skarżącego z 13 października 2024 r., zaś w pkt II zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym przesądził w pkt I zdaniu drugim sentencji wyroku. Oceniając tę kwestię Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego, czego w sprawie Sąd się nie dopatrzył. Orzekając jak w pkt I-II sentencji wyroku Sąd działał na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.). O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Zasądzona od organu na rzecz skarżącego kwota kosztów odpowiada wartości wpisu sądowego, jaki uiścił on inicjując postępowanie sądowe w sprawie.