IV SAB/Wr 341/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2023 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Przewodniczącego Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Jeleniej Górze w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Przewodniczący Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Jeleniej Górze dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia 28 września 2021 r. i że bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Przewodniczącego Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Jeleniej Górze do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. zasądza od Przewodniczącego Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Jeleniej Górze na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. We wniesionej do Sądu skardze J. M. (dalej: wnioskodawca, autor wniosku, skarżący) zarzucił naruszenie prawa, tj. art. 35 § 1 k.p.a., przez Łowczego Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Jeleniej Górze (faktycznie Przewodniczącego Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Jeleniej Górze - dalej: Przewodniczący ZO PZŁ, organ). Uzasadniał, że 28 września 2021 r., pismem poleconym, zwrócił się do Łowczego z prośbą o przesłanie mu ksera wytycznych ZO PZŁ Jelenia Góra (skierowanych do Koła Łowieckiego "[...]" w B.), które to wytyczne pozwalały Łowczym Kół Łowieckich na wpisywanie do pozwoleń na odstrzał zwierzyny będącej w okresie ochronnym. Wskazał, że mimo upływu dwóch miesięcy od nadania pisma do chwili obecnej nie otrzymał odpowiedzi. Wniósł o wydanie orzeczenia zobowiązującego Łowczego Okręgowego do udzielenia mu odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, gdyż skarżący nie dochował warunków formalnych, tj. nie wniósł ponaglenia. Dowodził, że ZO PZŁ oraz Łowczy Okręgowy nie są bezpośrednimi adresatami pisma z 28 września 2021 r. gdyż to nie te podmioty wydały wskazane w piśmie wytyczne. Poinformował, że o prośbie skarżącego zostały poinformowane władze Koła Łowieckiego "[...]", które zostały zobligowane do udzielenia informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność organu jest uzasadniona. Na wstępie Sąd zauważa, że treść wniosku skarżącego z 28 września 2021 r. wskazuje, że winien być on rozpoznany jako wniosek o udzielenie informacji publicznej. Wytyczne, o których mowa w ww. piśmie, tj. dotyczące wystawiania odstrzałów (upoważnień do wykonywania polowania) w czasie w obliczu epidemii COVID-19, stanowią bowiem informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm. - dalej: u.d.i.p.), zaś Przewodniczący ZO PZW jest podmiotem obowiązanym do udzielenia takiej informacji (art. 4 u.d.i.p.). Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Jednocześnie Konstytucja RP w art. 61 ust. 3 stanowi, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach: ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Oznacza to, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności, nie jest informacją publiczną. Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W języku polskim przyjmuje się, że pojęcie działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "działalności" do działalności takich podmiotów, jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, upoważnia do stwierdzenia, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Prawo dostępu do informacji, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, nie ma charakteru prawa wolnościowego, lecz stanowi polityczne prawo o treści pozytywnej określonej przez prawodawcę. De facto to prawodawca przesądza o jego kształcie, wskazując podmiot uprawniony, podmiot zobowiązany oraz przedmiot świadczenia. Nie jest to również prawo tożsame z osobistą wolnością wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, o jakiej stanowi odrębna regulacja konstytucyjna, tj. art. 54 ust. 1 Konstytucji RP, zamieszczony w Rozdziale II Konstytucji RP w części zatytułowanej "Wolności i prawa osobiste". Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r. (K 17/05) zwrócił uwagę, że gwarancje konstytucyjne dotyczące prawa dostępu do informacji (art. 61 Konstytucji RP) nie mogą być w pełni utożsamione z prawem określonym w art. 54 Konstytucji RP, zapewniającym wolność wyrażania poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Zakresy tych przepisów częściowo się krzyżują, jednakże wolność pozyskiwania i rozpowszechnienia informacji jest ujęta szerzej niż prawo z art. 61 Konstytucji RP. Nie każda bowiem informacja, która zgodnie z wolnością ujętą w art. 54 Konstytucji RP, może być pozyskana i rozpowszechniona, w tym także odnosząca się do sfery prywatnej osoby, może być uznana za informację, co do której istnieje po stronie danego organu władzy publicznej obowiązek ujawnienia, skonkretyzowany w ustawie o dostępie do informacji. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca zawarł w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2. Wskazać należy, że ustawodawca, określając pojęcie "informacji publicznej", odwołał się do kategorii sprawy publicznej. W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w rozumieniu ustawy, informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". Przy czym w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi. Skoro zatem ustawowe pojęcie sprawy publicznej, rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej, nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to przyjąć należy, że sprawa publiczna to przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10). Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej - odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań u.d.i.p. - jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej - Państwa (por. np. wyroki NSA z: 7 października 2021 r., III OSK 3461/21 i 7 lipca 2021 r., III OSK 3195/21). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, co przesądził na wstępie, że żądana przez skarżącego we wniosku z 28 września 2021 r. informacja stanowi informację publiczną. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1705 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Wskazać należy, że - w myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Ustawa przewiduje (wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p.) różne sposoby udostępniania informacji publicznej. Jednym z nich jest udostępnianie informacji na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. Przechodząc do kwestii związanych z pojęciem bezczynności na gruncie u.d.i.p. należy wskazać, że stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udziela informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia, przy czym dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej; nie informuje wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy (u.d.i.p.), gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też nie wskazuje, że nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też nie informuje, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); nie odmawia udostępnienia informacji lub nie umarza postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2, stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., w formie decyzji administracyjnej lub nie odmawia udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy. Skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji oraz co do zasad i trybu jej udostępnienia. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku gdy uznaje, że żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p. Wówczas Sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną, i czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się jej udostępnienia. W sprawie, skarżący zwrócił się do Przewodniczącego ZO PZŁ wnioskiem z 28 września 2021 r. o udzielenie informacji na temat wytycznych dotyczących wystawiania odstrzałów (tj. upoważnień do wykonywania polowania) w czasie w obliczu epidemii COVID -19. Przewodniczący ZO PZŁ, jak wyjaśnia z piśmie z 23 czerwca 2023 r., korzystając z ustawowych uprawnień nadzorczych, niezwłocznie po wpływie wniosku skontaktował się z Członkiem Zarządu Koła Łowieckiego "[...]" D. Ś., sprawującym funkcje łowczego w tym kole i polecił mu udzielenie odpowiedzi na wskazaną przez skarżącego kwestię, ze szczególnym uwzględnieniem pouczenia o sposobie i możliwości zapoznania się z wytycznymi Zarządu Głównego PZŁ. Przewodniczący ZO PZŁ, wskazał, że powyższy stan rzeczy wynikał z trzech niezależnych od siebie przyczyn: po pierwsze skarżący żądał wyjaśnień dotyczących kwestii związanych z wydawaniem tzw. odstrzałów - czyli upoważnień do wykonywania polowania indywidualnego, które wystawia zarządca/dzierżawca danego obwodu łowieckiego, więc w tym przypadku z ramienia Koła Łowieckiego "[...]" łowczy tego koła w osobie D. Ś., który posiadał wszelkie informację dotyczące zasad wydawania tzw. odstrzałów, włącznie z aktualnymi wytycznymi Zarządu Głównego PZŁ; po drugie, zlecenie udzielenia odpowiedzi podległej jednostce mającej wiedzę i przygotowanie merytoryczne do udzielenia tejże odpowiedzi uzasadniały m.in. uprawnienia ustawowe przewodniczącego, gdyż sprawowany nadzór nad ww. kołem i jego zarządem, jako pojęcie szersze od kontroli, zawiera w sobie możliwość merytorycznego ingerowania w działalność podległych jednostek i oczekiwania od nich podjęcia wymaganych działań i reakcji; po trzecie, żądana informacja była informacją powszechnie dostępną i wiadomą, opublikowaną na stronie internetowej Zarządu Głównego PZŁ, angażowanie więc sił i środków zarządu okręgowego związane z oddelegowaniem pracownika do przygotowania oficjalnego pisma oraz późniejszego jego zakopertowania, wysyłki, w sytuacji, gdy informacja ta mogła zostać przekazana stronie w sposób błyskawiczny przez przedstawiciela podwładnej jednostki, byłaby pozbawiona sensu. Jak zatem wynika z akt tej sprawy, organ, tj. Przewodniczący ZO PZŁ, do dnia wniesienia skargi i wyrokowania przez Sąd, nie udzielił skarżącemu żądanej informacji publicznej, jak i nie poinformował go o innym sposobie załatwienia jego wniosku (przesłania wniosku do właściwego organu). Pozostaje tym samym w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku. Dlatego też, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I zdanie pierwsze sentencji wyroku. Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym przesądzono w pkt I zdanie drugie sentencji wyroku. Oceniając tę kwestię Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy. W sprawie nie sposób dopatrzeć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy Sąd - w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 - p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Z przedstawionych wyżej względów Sąd orzekł jak w pkt l-III sentencji wyroku. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.