IV SAB/Wr 345/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność G. T. sp. z o.o. z siedzibą w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza bezczynność G. T. sp. z o.o. w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 11 czerwca 2021 r.; II. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt I, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku z dnia 11 czerwca 2021 r.; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od G. sp. z o.o. na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący M. M. wywiódł skargę na bezczynność G. sp. z o. o. (dalej: spółka, organ) z siedzibą w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku - poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec powyższego wniósł o zobowiązanie spółki do załatwienia wniosku, wymierzenia władzom spółki kary grzywny oraz o zasądzenie od spółki na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Na poparcie skargi podniósł, że 11 czerwca 2021 roku złożył w sekretariacie wymienionej spółki wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przedstawienia wykazu pracowników, którzy pracują w powszechnym punkcie szczepień w T. w H. w T. i na jakiej podstawie (umowa o pracę, umowy zlecenia)? Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazał skany lub kopie oraz wysłanie ich na wskazany adres email. W dniu 24.06.2021 r. skarżący otrzymał pismo od adresata wniosku, że realizacja wniosku wymaga podjęcia dodatkowych działań organizacyjnych i biurowych a w związku z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej odpowiedź nadejdzie w terminie do dnia 11.08.2021 roku. W dniu 12 sierpnia 2021 r., otrzymał kolejne pismo z 11 sierpnia 2021 r. wzywające do wykazania w terminie 14 dni, że uzyskanie żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, albowiem stanowi ona informację publiczną przetworzoną. W ocenie skarżącego doszło tym samym do naruszenia art. 13 pkt. 1 i 2 u.d.i.p., gdyż wygenerowanie pisma w dniu 11.08.2021 r. - które wprost dopiero zapowiada zakończenie procesu udzielenia informacji publicznej w bliżej nieokreślonej przyszłości - nie może być uznane jako udzielenie tejże informacji. Stanowi to niewątpliwie bezprawną formę wydłużenia terminu odpowiedzi na wniosek, której ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje. Sprawa powinna zostać zbadana w ciągu maksymalnie 2 miesięcy, w tym czasie należało zapewnić jej odpowiedni przebieg (żądać dodatkowych wyjaśnień, ustaleń etc.), a na końcu odpowiedzieć na tenże wniosek lub wydać decyzję odmowną. Lakoniczne stwierdzenia w piśmie datowanym na dzień 24.06.2021 traktować można jako celowy, fałszywy zabieg, mający na celu wydłużenie załatwienia wniosku do 2 miesięcy. Zakładając nawet, że spełniło ono wymogi ustawowe na wydłużenie terminu odpowiedzi, to mimo tego odpowiedź nie została udzielona - spółka nie przesłała żądanych informacji i dokumentów, o jakich mowa we wniosku. W odpowiedzi spółka wniosła o oddalenie skargi na bezczynność jako bezzasadnej w całości. Przyznała, że dniu 11 czerwca 2021 r. wpłynął wniosek skarżącego, co do którego pismem z dnia 24 czerwca 2021 r. poinformowano skarżącego, że realizacja wniosku nie jest możliwa w terminie 14 dni z uwagi na konieczność zapewnienia przez organ realizacji bieżących spraw, przy dużym obłożeniu pracą pracowników spółki oraz ograniczeniach związanych z okresem pandemii oraz, że rozpatrzenie wniosku nastąpi w terminie określonym przepisem art. 13 ust. 2 u.d.i.p., tj. w terminie do dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku. Następnie, pismem z dnia 11 sierpnia 2021 r., organ poinformował skarżącego, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną i wezwał skarżącego do wykazania, że uzyskanie żądanej przez niego informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego - w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący nie udzielił odpowiedzi na wezwanie organu, nie sprecyzował też, co rozumie pod pojęciem "wykaz" pracowników. W dniu 27 sierpnia 2021 r. organ wydał decyzję nr 1/2021, w której odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie informacji żądanej we wniosku, albowiem skarżący nie wykazał w terminie 14 dnia od dnia otrzymania wezwania, że uzyskanie żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Spółka dalej wyjaśniła, że od maja 2021 r. do sierpnia 2021 r. pracownicy byli zaangażowani w ogromne przedsięwzięcie, jakim była organizacja i obsługa masowego punktu szczepień, zatem realizacja wniosku była czynnością pracochłonną, wymagającą znacznego zaangażowania co najmniej jednego pracownika. Przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. daje taką możliwość, aby realizację wniosku wydłużyć o dalszy okres, co też miało miejsce. W pozostałej części swych wywodów organ stwierdził, że jest podmiotem reprezentującym osobę prawną jednostki samorządu terytorialnego, a ponadto - jest w posiadaniu żądanych przez skarżącego informacji, niewątpliwy jest zatem fakt, że organ jest podmiotem właściwym do rozpatrzenia złożonego przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, która ma charakter przetworzony w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Udostępnienie żądanej informacji wymaga bowiem podjęcia czynności polegających na przeanalizowaniu licznych dokumentów oraz wyselekcjonowaniu informacji określonych szczegółowo przez skarżącego. Zebranie i uszeregowanie pojedynczych informacji na podstawie wskazanych przez skarżącego kryteriów, prowadzi do uzyskania jakościowo nowej informacji. Przetworzenie jest w tym przypadku równoznaczne z koniecznością odpowiedniego wyszukania dokumentów i informacji. Działanie związane z przygotowaniem wnioskowanej informacji wymagałoby zaangażowania istotnej pracy pracownika zatrudnionego w spółce oraz ich czasochłonności. Takie działania spowodowałyby natomiast zaangażowania nadzwyczajnych sił i środków organu w celu udostępnienia informacji, wykraczających poza przyjęte standardy dotyczące udzielania informacji publicznej. W konsekwencji podjęte czynności mogłyby utrudnić, a nawet zakłócić tok realizacji zadań nałożonych na organ. Skarżący musiał więc wykazać, że informacja, którą chce uzyskać - wykaz pracowników, nie dotyczy wyłącznie jego interesu, ale że działa on w interesie publicznym, a sprawa, o której chce zostać poinformowany, ma szczególne znaczenie dla funkcjonowania państwa. W ocenie organu, w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której udostępnione informacje nie będą wykorzystane dla dobra ogółu. Skarżący nie wykazał bowiem posiadania potencjalnych możliwości do wykorzystania w przyszłości udzielonej informacji. Subiektywna opinia skarżącego, sprowadzająca się do twierdzenia, że jako radny reprezentuje grupę mieszkańców i ich interes publiczny jest stanowczo niewystarczająca. Oczywiste jest, że radni reprezentują interes publiczny (swojej wspólnoty samorządowej), a swoim mandatem winni służyć społeczności lokalnej. Trudno opowiedzieć się za wyłączaniem stosowania normy zawartej w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 w stosunku do radnych ubiegających się o udostępnienie przetworzonej informacji publicznej. Szczególny wymóg obowiązuje bowiem w sposób generalny, bez żadnych ograniczeń podmiotowych. Status radnego (który posiada skarżący), z punktu widzenia przesłanki "szczególnej istotności", jest prawnie obojętny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 08.10.2008 roku, IV SA/Wr 352/08). Organ podkreślił, że przed upływem dwumiesięcznego terminu określonego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., po dokonaniu szczegółowej analizy zapytania objętego wnioskiem z dnia 11 czerwca 2021 r., wezwał skarżącego o wskazanie w terminie 14 dni przesłanki szczególnej istotności. Skoro skarżący nie opowiedział w terminie 14 dni od otrzymania wezwania (12 sierpnia 2021 r.), wobec tego dnia 27 sierpnia 2021 r. została sporządzona decyzja nr 1/2021 r. z dnia 27 sierpnia 2021 r. i w najbliższy dzień roboczy tj. w dniu 30 sierpnia 2021 r, wysłana do skarżącego. Tym samym nie może być mowy o bezczynności organu, skoro organ działał w ramach czasowych przewidzianych ustawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; dalej przywoływana jako "u.d.i.p." lub "ustawa") stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – przywoływanej poniżej jako "p.p.s.a."). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Według art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, że stosownie do regulacji art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. W rozpoznawanej sprawie adresatem wniosku strona skarżąca uczyniła podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności także (pkt 4) podmioty reprezentujące osoby prawne samorządu terytorialnego. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. W myśl art. 6 ust. 1 udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o (pkt 2) podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym (lit.d) o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach oraz (pkt 3) o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (lit.b). Wobec zaś stwierdzenia, co nie jest zresztą przedmiotem sporu, że organ był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a wnioskowane przez skarżącego dane stanowią taką informację, przystąpić należy do oceny, czy organ jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, pozostawał w bezczynności na dzień złożenia skargi. Bezczynność organu na gruncie rozważanej ustawy zachodzi wówczas, gdy w zakreślonym ustawą terminie adresat wniosku nie udostępnia informacji publicznej ani nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nie powiadamia, że nie posiada wnioskowanej informacji publicznej, bądź nie informuje, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego. Celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd administracyjny najpierw ustala, czy stan bezczynności występował w chwili wniesienia skargi, a w razie potwierdzenia w tej okoliczności przeprowadza dalszą kontrolę według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dacie wydania orzeczenia sądowego. Jak stanowi art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej, w przypadku odmowy jej udostępnienia organ wydaje decyzję (art. 16 ust. 1 ustawy). Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Powodem takim może być uznanie przez organ, że informacja, jakiej udostępnienia domaga się wnioskodawca, ma charakter przetworzony, wobec czego po myśli art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wnioskodawca jest zobligowany do wykazania zakresu w jakim uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a gdy nie ujawni tego we wniosku to wówczas organ winien wezwać wnioskodawcę do wykazania istnienia tej dodatkowej przesłanki. Wystosowanie wezwania w tej materii przez organ celem ustalenia spełnienia komentowanej przesłanki uzasadnia przedłużenie terminu rozpatrzenia wniosku do maksymalnie 2 miesięcy od daty wpływu wniosku. W realiach rozpatrywanej sprawy organ bezsprzecznie nie podjął żadnych czynności w terminie 14 dni, czyli licząc od daty wpływu wniosku w dacie 11 czerwca 2021 r. W tym terminie bowiem ani nie udzielił informacji, ani - jeżeli uznał, że żądane informacje mają walor informacji przetworzonej - nie wezwał skarżącego do wykazania spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Uczynił to, wystosowując wezwanie do skarżącego - z uchybieniem owego terminu 14 dni - dopiero w ostatnim dniu dwumiesięcznego terminu na załatwienie sprawy. Godzi się jednak podkreślić, że termin 2 miesięcy, o którym mowa w art. 13 ust. 2, jest terminem maksymalnym na udostępnienie informacji, ale wtedy, gdy uprzednio organ dochowa terminu 14 dni od daty wpływu wniosku - na powiadomienie wnioskodawcy, że informacja publiczna nie może zostać udostępniona w tym czternastodniowym terminie z określonych przyczyn, które należy wnioskodawcy przedstawić. Wynika to jasno z brzmienia ustępu 1 art. 13 u.d.i.p. Inaczej ujmując, by nie narazić się na zarzut bezczynności, działanie organu w każdym przypadku musi nastąpić w czternastodniowym terminie, o czym mowa w ustępie 1 art. 13. Jeśli organ nie jest w stanie w tym terminie odpowiedzieć na wniosek to winien w tym terminie 14 dni poinformować wnioskodawcę zgodnie z ustępem 2 art. 13 u.d.i.p. o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Organ tymczasem poniechał całkowicie zastosowania się do terminu wynikającego z ustępu 1 art. 13, wobec czego bezsprzecznie popadł w stan bezczynności. Wystosowanie wezwania do skarżącego w ostatnim dniu 2 miesięcznego terminu oznaczało, że organ pozostawał nadal w zwłoce. Termin 2 miesięcy od daty złożenia wniosku, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jest terminem maksymalnym na udzielenie przez podmiot zobowiązany odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a nie na podjęcie dopiero procedowania w sprawie poprzez wysyłanie wezwań do strony w związku ze złożonym wnioskiem. Przepis ustępu 2 art. 13 u.d.i.p. wyraźnie stanowi o terminie 2 miesięcy jako "nie dłuższym" na załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Na dzień zatem wywiedzenia skargi w dniu 25 sierpnia 2021 r. organ pozostawał w stanie bezczynności, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W ocenie Sądu jednak bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji). Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż przede wszystkim okres bezczynności nie był znaczny ani nie wynikał ze złej woli podmiotu zobowiązanego, lecz z błędnej interpretacji norm prawa materialnego tj. art. 13 u.d.i.p. oraz spowodowany był utrudnieniami związanymi z pandemią, zaś po wniesieniu skargi organ rozpoznał wniosek wydając decyzję 01/2021 w dniu 27 sierpnia 2021 r., wobec czego stan bezczynności został usunięty. Ta ostatnia okoliczność przesądza o konieczności umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - w zakresie żądania skargi zobowiązania organu do udzielenia spornej informacji, o czym Sąd orzekł w pkt. III sentencji wyroku. W sytuacji bowiem gdy zarzucany, stwierdzony stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie do załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlega umorzeniu na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w pozostałej części (pkt IV sentencji), to znaczy w aspekcie żądania nałożenia na organ grzywny, albowiem bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. O kosztach postępowania (pkt V) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.