IV SAB/Wr 35/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi R. B. na bezczynność Burmistrza Z. Ś. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Z. Ś. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 28 sierpnia 2008 r. o udzielenie informacji publicznej w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla pawilonu handlowego wraz z parkingiem na działkach 78/1, 78/6, 37/2, obręb Centrum oraz udostępnienia dokumentów w przedmiocie postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji nr 54/2007 w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; II. zasądza od Burmistrza Z. Ś. na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 28 sierpnia 2008r. R. B. zwrócił się do Burmistrza Z. Ś. o udostępnienie: 1) kserokopii wniosku Pracowni Projektowej i Usług Inwestycyjnych "ALFA" w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla pawilonu handlowego wraz z parkingiem na działkach 78/1, 78/6, 37/2 Obręb Centrum, 2) kserokopii opinii Służb Konserwatorskich odnośnie do wymagań konserwatorskich do decyzji nr [...] z dnia [...]., 3) udostępnienie do wglądu wszystkich dokumentów w przedmiocie postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji nr 54/2007. W odpowiedzi na powyższe żądanie Burmistrz Z. Ś. pismem z dnia 19 września 2008 r. przekazał w załączeniu kopię pisma Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków Delegatura w W. z dnia 22 maja 2007r., znak ZN-UD-415-262/07. Jednocześnie poinformował, że żądany wniosek Pracowni Projektowej i Usług Inwestycyjnych "ALFA" o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi informacji publicznej, której udostępnienia można żądać, w związku z czym brak jest uzasadnienia prawnego przekazania kserokopii powyższego dokumentu. Kolejnym pismem z dnia 30 września 2008 r. R. B. zwrócił się do Burmistrza Z. Ś., by w związku z odmową udostępnienia kopii dokumentów wskazanych w pkt 1 i 3 wniosku z dnia 28 sierpnia 2008r., wydał wnioskodawcy decyzję odmowną w tym przedmiocie. W odpowiedzi Burmistrz Z. Ś. pismem z dnia 16 października 2008r. ponownie poinformował R. B., że wymagany dokument stanowiący wniosek inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi informacji publicznej, w związku z czym jego udostępnienie lub odmowa udostępnienia nie podlega przepisom ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Podał, że przepis art. 16 powołanej ustawy stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, skoro zatem wnioskowany dokument nie stanowi informacji publicznej, to cytowany przepis nie może mieć tu zastosowania. Zgodnie z orzecznictwem NSA w takim wypadku organ jedynie powiadamia wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Pismem Zastępcy Burmistrza Z. Ś. z dnia 30 października 2008r. adresowanym do Burmistrza Z. Ś. wskazano, że żądanie R. B. udostępnienia dokumentów dotyczących decyzji nr [...] o warunkach zabudowy, wobec obszerności akt sprawy, w tym materiału kartograficznego oraz występowania dokumentów i danych podlegających wyłączeniu z akt sprawy z uwagi na ochronę danych niejawnych, wymagałoby szczegółowego określenia żądanych dokumentów. W tym stanie rzeczy R. B. wniósł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Burmistrza Z. Ś. w przedmiocie udostępnienia wniosku Pracowni Projektowej i Usług Inwestycyjnych "ALFA" w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla pawilonu handlowego wraz z parkingiem na działkach 78/1, 78/6, 37/2 Obręb Centrum w Z. Ś. oraz dokumentów dotyczących postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji nr [...] o warunkach zabudowy. W motywach podał, że żądane informacje są informacjami publicznymi, zatem organ nie załatwiając sprawy w terminie, pozostaje w zwłoce. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Z. Ś. wniósł o jej odrzucenie lub - z ostrożności procesowej - o jej oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi motywowano tym, że skarżący: Wiceprzewodniczący Rady Miejskiej w Z. Ś. i Przewodniczący Komisji Przestrzegania Prawa i Porządku Publicznego tej Rady nie posiada legitymacji czynnej /zdolności sądowej/ do występowania w sprawie, gdyż nie przedstawił umocowania tak Rady Miejskiej, jak i wskazanej Komisji do występowania przed Sądem. Ustosunkowując się do meritum skargi organ przytoczył treść art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zawierającego przykładowe określenie zakresu pojęcia "informacji publicznej", konstatując, że skarżący domagał się wydania dokumentów obejmujących prywatny wniosek inwestora. W ocenie organu wniosek ów nie stanowi informacji publicznej, a w szczególności w zakresie jaki uważa skarżący, bowiem: 1) dokument taki nie mieści się z zakresie art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy, 2) nie ma do niego zastosowanie art. 6 ust 2 ustawy, gdyż dokument ów nie jest formą wiedzy utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza organu. Powyższe oznacza, że wniosek inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi informacji publicznej, w związku z tym nie mieści się w przedmiocie regulacji objętym zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjęcie odmiennego wniosku wprowadziłoby powszechną dostępność dokumentów prywatnych kierowanych do urzędów przez każdą osobę, która zwróci się z wnioskiem do organu, a nie taki był cel ustawy. Powołany przez skarżącego art. 16 ustawy stanowi, że odmowa udostępniania formacji publicznej następuje w drodze decyzji, zatem do wydania takiej decyzji niezbędne jest wystąpienie 2 przesłanek: 1. dokument /informacja/ musi mieć cechy informacji publicznej, 2. następuje odmowa udostępnienia informacji publicznej. Brak kumulatywnego wystąpienia obu przesłanek powoduje, że nie mamy do czynienia z regulacjami dotyczącymi informacji publicznej, co uniemożliwia wydanie decyzji w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269/, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ obejmuje również bezczynność organów. W sprawie nie zaistniały podstawy do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej z przyczyn wyłożonych w treści skargi. W związku z tym, że skarżący R. B. podał w treści skargi pełnione przez siebie funkcje publiczne: Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej w Z. Ś. i Przewodniczącego Komisji Przestrzegania Prawa i Porządku Publicznego tej Rady Sąd wezwał go pismem z dnia 31 grudnia 2008r. o wyjaśnienie, czy skarga została złożona w imieniu któregoś ze wskazanych podmiotów i w razie twierdzącej odpowiedzi ewentualne przedłożenie stosownego pełnomocnictwa do działania w imieniu tego podmiotu. W odpowiedzi, pismem z dnia 9 stycznia 2009r., R. B. stwierdził, że działa w imieniu własnym, a podanie pełnionych funkcji samorządowych miało charakter informacyjny. Przystępując do merytorycznej oceny złożonej skargi na wstępie należy podnieść, że w literaturze przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności /T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis-Nexis", Warszawa 2005, str. 86/. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu /J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo "LexisNexis", Warszawa 2006, str. 37/. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm./. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy kpa. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa /postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08/. Zatem skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek /art. 10 ustawy/. Wniosek taki złożył, skarżący, organ zaś uznał, że nie zachodzą warunki do udzielenia informacji, ponieważ wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznych. Zdaniem Sądu stanowisko organu nie jest zasadne. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Akta sprawy administracyjnej zawierające wniosek o ustalenie warunków zabudowy oraz inną dokumentację niezbędną do wydania decyzji jak i akta każdej sprawy administracyjnej w ogólności, jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych stanowią informację publiczną /por. np. wyroki NSA: z 30.X.2002r., II SA 1956/02, Lex nr 78062, z 11.V.2006r., II OSK 812/05, Lex nr 236465, wyrok WSA w Poznaniu z 5.III.2009r., IV SAB/Po 36/08, publ. w CBOSA/. W orzecznictwie jest ugruntowane stanowisko, że informacją jest nie tylko prawo do informacji przetworzonej, ale też prawo wglądu do dokumentów /akt, materiałów/ będących w posiadaniu tego organu /wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2004r., II SA/Wa 221/04, LEX nr 146742, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2004r., sygn. akt II SAB 364/03, LEX nr 162285, wyrok NSA z dnia 11 maja 2006r., sygn. akt II OSK 812/05 LEX nr 236465/. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że wniosek skarżącego z dnia 28 sierpnia 2008r. /w zakresie objętym treścią skargi/ powinien być rozpatrzony na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wynika to z faktu, że żądane informacje pozostają w związku z działalnością organu, a Burmistrz Z. Ś. jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu jedynie ze względu na przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tzn. ze względu na ochronę informacji niejawnych i innych tajemnic ustawowo chronionych /państwowa, służbowa, skarbowa, statystyczna/ oraz prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przy rozpoznaniu wniosku o udostępnienie żądanej dokumentacji Burmistrz Z. Ś. powinien był w pierwszej kolejności ustalić czy znajdują się w nim informacje niepodlegające udostępnieniu, tzn. zawierające dane, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2. Dopiero po dokonaniu tych ustaleń należało podjąć czynności zmierzające do udostępnienia informacji lub wydać decyzję odmawiającą do nich dostępu. Jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą. Musi zatem wskazać, czy dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową, czy też statystyczną /wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r. sygn. II OSK 812/05/. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 149 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.