IV SAB/Wr 35/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. z siedzibą we W. na bezczynność Dyrektora D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2017 r. w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Dyrektora D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2000 zł (słownie: dwa tysiące złotych); IV. zasądza od Dyrektora D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca, A sp. z o.o. z siedzibą we W., pismem z [...] VII 2017 r. zwróciła się do Dyrektora D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia – dalej jako "organ" - o "odtajnienie dokumentacji postępowania" w zakresie ofert złożonych w postępowaniu dotyczącym zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (kod postępowania: [...]). Pismem z dnia [...] VII 2017 r. organ poinformował skarżącą, że w celu udostępnienia informacji publicznej pracownik skontaktuje się ze skarżącą, jednak w kwestii jej "odtajnienia" informuje, że oferty złożone w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy są jawne po jego zakończeniu, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zastrzeżone zostały przez świadczeniodawcę. Organ powołał się przy tym na przepis § 11.1 zarządzenia nr [...] Prezesa NFZ z [...] III 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W dniu [...] I 2018 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, żądając zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej; stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenia od organu sumy pieniężnej w kwocie 2 000 zł oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W motywach skargi oświadczono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z 20 X 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wr 400/17) odrzucił skargę na pismo organu z dnia [...] VII 2017 r. ze wskazaniem, że pisma tego nie można uznać za decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. Dalej skarżąca zarzuciła, że skoro tak, to w tym zakresie organ pozostaje w bezczynności, bowiem nie udostępnił żądanych informacji, a zarazem formalnie nie odmówił ich udostępnienia. W skardze zwrócono uwagę, że odmówienie udostępnienia informacji publicznej z powodu uznania jej za chronioną tajemnicę przedsiębiorstwa wymaga wykazania przez organ, że informacja ta posiada wartość gospodarczą, a nadto podjęto wobec niej działania w celu zachowania poufności oraz nie została ona ujawniona do wiadomości publicznej. Powołano się przy tym na stosowne orzecznictwo podkreślając, że nie jest wystarczające do uznania za tajemnicę przedsiębiorstwa samo tylko zastrzeżenie poufności dokonane przez przedsiębiorcę. Skoro zaś organ w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje żadnych czynności, a zarazem nie kończy postępowania stosownym aktem lub czynnością, uznać – zdaniem skarżącej - należy, że pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Organ podkreślił, że wprawdzie jawność ofert złożonych w toku postępowania konkursowego dotyczącego zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wynika z przepisów ustawowych, to jednak dotyczy ona tylko tych elementów treściowych ofert, które nie są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Bezspornym zaś jest fakt, że pozostali oferenci zastrzegli sobie prawo do zachowania tajemnicy przedsiębiorcy. Organ zwrócił uwagę, że podjął szereg działań o charakterze organizacyjnym (korespondencja ze skarżącą, udostępnienie informacji, kontakty telefoniczne itp.) aby zagwarantować skarżącej dostęp do wnioskowanych informacji. Tym samym, w ocenie organu, wypełnił on swoje ustawowe zobowiązania, zaś twierdzenie skarżącej, że musi on udostępnić dokumentację ofertową objętą tajemnicą przedsiębiorstwa budzi co najmniej zdziwienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017 r., poz. 1369, ze zm.) – zwanej dalej "ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Bez wątpienia dyrektor oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 IX 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764, ze zm.) – dalej jako "udip". Jest bowiem organem władzy publicznej. Rozstrzygając kwestię charakteru żądanej przez skarżącą informacji, to jest treści ofert złożonych w toku postępowania konkursowego, należy wziąć pod uwagę art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 VIII 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1938, ze zm.). Wynika z niego, że Fundusz realizuje zasadę jawności ofert, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zastrzeżone zostały przez świadczeniodawcę - w szczególności przez umożliwienie wglądu do tych ofert. Z woli ustawodawcy oferty składane w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są więc jawne. W konsekwencji stwierdzić należy, że oferty składane w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip, czego zresztą organ nie kwestionuje. Nie ma przy tym znaczenia, czy chodzi tu o te elementy treściowe oferty, nieobjęte tajemnicą przedsiębiorcy, czy też o treści taką tajemnicą objęte. W jednym i w drugim zakresie treść ofert stanowi informację publiczną, z tym tylko, że jej udostępnienie może podlegać ograniczeniu z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. wyrok WSA w Łodzi z 20 XII 2010 r., II SAB/Łd 53/10; wyrok WSA w Lublinie z 19 V 2011 r., II SAB/Lu 9/11; wyrok NSA z 11 III 2015 r., I OSK 934/14 - CBOSA). W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Żądanie udostępnienia informacji publicznej (a więc tych elementów treściowych ofert, co do których najprawdopodobniej zastrzeżono zachowanie poufności) zostało jednoznacznie wyartykułowane przez skarżącą w piśmie z dnia [...] VII 2017 r., które doręczono organowi w dniu [...] VII 2017 r. Organ miał 14 dni na udostępnienie informacji, względnie na zawiadomienie o powodach opóźnienia i określenie – nie dłuższego jak 2 miesiące - terminu udostępnienia informacji. Takie terminy rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wyznaczają przepisy z art. 13 udip. Jeśli zaś organ stwierdził podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, zobligowany był do wydania decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia takich informacji mając na względzie treść art. 16 ust. 1, art. 5 ust. 2 udip i art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Pomimo tego, organ w tych terminach pozostawał bezczynny. Nie ma przy tym znaczenia wcześniejsza aktywność organu w zakresie udostępnienia innych, żądanych przez skarżącą informacji (treści ofert w części nieobjętej klauzulą poufności, protokołu postępowania z liczbą przyznanych punktów dla każdej z ofert). Skarżąca nie zarzuca organowi bezczynności w tym zakresie, zaś swoją skargę ogranicza wyłącznie do udostępnienia ofert w części objętych klauzulą poufności. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że co najmniej od dnia [...] VII 2017 r. (a więc z upływem ustawowego 14-dniowego terminu) organ pozostaje w bezczynności względem skarżącej. Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie pełną swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność organu administracji publicznej. Nie oznacza to jednak, że terminy te powinny być traktowane jako bezwzględnie wiążące sąd (zob. K. Klonowski, Bezczynność organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Samorząd Terytorialny, 2004/4, s. 34). Należy zawsze brać pod uwagę specyfikę danej sprawy. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni, gdyż taki termin wynika zasadniczo z przepisów udip, tak więc należy go uznać za wystarczający. Stosownie do art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z 17 XI 2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z 8 III 2017 r., I OSK 1925/16 – CBOSA). W ocenie Sądu, okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności przejawiają cechy naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Należy zwrócić uwagę, że organ pozostaje w bezczynności trwającej już ponad 8 miesięcy, przy czym jedyną czynnością, jaką należało dokonać, to udostępnienie informacji, względnie podjęcie decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia. Żadne okoliczności nie usprawiedliwiają tak długiego okresu bezczynności. Na rażący charakter bezczynności trwającej 8 miesięcy wskazuje się również w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z 13 VI 2013 r., II OSK 3059/12 - CBOSA). W związku z rażącym charakterem bezczynności Sąd uwzględnił również wniosek skarżącej o przyznanie od organu sumy pieniężnej w kwocie 2000 zł, na podstawie art. 149 § 2 ppsa. Wnioskowana przez skarżącą kwota nie przekracza maksymalnej wysokości sumy pieniężnej, tj. pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa, uwzględniając poniesione przez skarżącą i wynikające z akt sprawy celowe koszty w kwocie 100 zł, na które składa się wpis od skargi (100 zł).