IV SAB/Wr 351/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Katarzyna Radom, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2025 r. sprawy ze skargi N. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej oraz że przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. dalej idącą skargę oddala: IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz N. S. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. N. S. (dalej: strona, skarżąca) wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w przedmiocie wydania zaświadczenia na jej wniosek z 5 lutego 2025 r. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 oraz art. 217 § 3 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej: k.p.a.), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu o wydanie zaświadczenia na wniosek strony. Wniosła o: 1) stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niewydaniem w terminie zaświadczenia na wniosek strony; 2) stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia lub wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia w terminie 7 dni od uprawomocnienia się wyroku; 4) przyznanie od organu sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł (na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.); 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym (bez rozprawy); 6) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca zaprezentowała swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie o jej oddalenie. W dacie wydania w sprawie wyroku i orzekając na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), Sąd nie posiadał informacji odnośnie załatwienia przez Wojewodę sprawy z wniosku strony skarżącej (w aktach sprawy brak było dowodu potwierdzającego załatwienie sprawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie zaświadczenia zasługuje na uwzględnienie, gdyż - na dzień jej wniesienia - organ pozostawał bierny w rozpoznaniu wniosku skarżącej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - pkt 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarga na bezczynność lub przewlekłość w sprawie wydania zaświadczenia jest dopuszczalna. Zgodnie z tym stanowiskiem brak jest również podstaw do zastosowania w tego rodzaju sprawach art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 103 ze zm.), w tym art. 100c ust. 4 tej ustawy (zob. wyroki NSA z 9 stycznia 2024 r., II OSK 784/23 i II OSK 785/23, CBOSA). Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII k.p.a. Stosownie do art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Co istotne, w myśl art. 217 § 3 k.p.a., zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 § 1 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jak wynika z powyższych przepisów, po złożeniu wniosku o wydanie zaświadczenia, strona powinna uzyskać w ustawowym terminie zaświadczenie o żądanej treści, postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia lub postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie zaś podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania istnieje zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne co nie oznacza, że zawsze szybkie prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie - 6 lutego 2025 r. - do organu wpłynął wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że sprawa o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy skarżącej jest w toku. Termin na załatwienie sprawy - zgodnie z art. 217 § 3 k.p.a. - upływał 13 lutego 2025 r. Mimo wniesionego 13 lutego 2025 r. ponaglenia, wniosek pozostawiony został bez reakcji organu do dnia wniesienia skargi (13 marca 2025 r.), a dalej do dnia wydania wyroku (5 listopada 2025 r.). Tym samym, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - stwierdził, że organ przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej (pkt I zdanie pierwsze sentencji wyroku). Jednocześnie Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a., o czym przesądził w pkt I zdaniu drugim sentencji wyroku. Oceniając tę kwestię Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie mamy do czynienia z oczywistym lekceważeniem wniosku skarżącej. Z akt sprawy wynika, że organ przez 30 dni (licząc na moment wniesienia skargi), a dalej przez 9 miesięcy (licząc na moment wydania przez Sąd wyroku) nie podjął żadnych czynności prowadzących do załatwienia sprawy, podczas gdy - określony w art. 217 § 3 k.p.a. - siedmiodniowy termin w sprawach o wydanie zaświadczenia nakłada na organ, do którego został złożony wniosek, duży rygoryzm co do sprawności prowadzonego postępowania. Brak podjęcia przez organ jakichkolwiek czynności w sprawie przez tak długi okres uzasadnia - w ocenie Sądu - kwalifikację przewlekłość jako rażącą. Wobec braku informacji o wydaniu aktu kończącego postępowanie w sprawie, Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej (nie uwzględnił wniosku i oddalił jej skargę w tym zakresie na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a.; pkt III sentencji wyroku). Sąd uznał, że wypłata sumy pieniężnej nie posłuży zwalczeniu przewlekłości organu. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd orzekł jak w pkt l-III sentencji wyroku. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji). Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.