IV SAB/Wr 357/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Julia Szczygielska, Sędziowie Sędzia NSA - Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Asesor WSA - Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi K. C. na bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: I. zobowiązuje Wójta Gminy D. do rozpoznania wniosku skarżącego K. C. z dnia 31 lipca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku Sądu wraz z aktami; II. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w punkcie I wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Gminy D. na rzecz skarżącego K. C. kwotę 100,00 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 31.07.2017 r. K. C. zwrócił się drogą poczty elektronicznej do Wójta Gminy D. o udostępnienie informacji publicznej na temat treści obrad sesji Rady Gminy z 30.11.2016 r., 27.12.2016 r., 31.01.2017 r. oraz 30.03. 2017 r. Żądana informacja dotyczyła brzmienia udzielanych odpowiedzi i wyjaśnień na zadawane w trakcie sesji pytania i poruszane kwestie. Wnioskodawca podniósł przy tym, że wnioskowanych informacji nie zawierają protokoły, które zostały umieszczone na stronie BIP Urzędu Gminy. W odpowiedzi na powyższy wniosek, organ w dniu 7.08.2017 r. poinformował wnioskodawcę, że nie posiada informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. Podał, że nie istnieje dokument urzędowy, który zawierałby takie dane. Wskazano, że udostępnienie informacji w żądanym zakresie wiązałoby się z koniecznością wytworzenia nowych jakościowo dokumentów, co wykracza poza zakres udostępnienia informacji publicznej. Autor odpowiedzi na skargę zauważył przy tym, że zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym (wyrok WSA w Warszawie z 18.03.2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 9/14), brzmienie art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016r. poz. 1764 t.j. ) – dalej w skrócie: "u.d.i.p.", pozwala przyjąć, że wnioskiem o informację publiczną może być objęte pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Na tej podstawie poinformowano wnioskodawcę, że informacją publiczną jest treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących, istniejących na chwilę złożenia wniosku o dostęp do informacji publicznej. Ponadto wskazano, że Statut Gminy D. w § 92 ust. 1 stanowi, że protokół z sesji powinien wiernie odzwierciedlać jej przebieg oraz wskazuje jego obligatoryjne elementy (ust. 2) w tym przebieg obrad (pkt 6), który zwiera w szczególności streszczenie stanowiska radnych, tekst zgłaszanych jak również uchwalonych wniosków, a nadto odnotowanie faktów zgłoszenia pisemnych wystąpień, zaś na wniosek mówcy – pełne przytoczenie treści wypowiedzi. W przekonaniu autora odpowiedzi, fakt zatwierdzenia przez Radę poszczególnych, wskazanych we wniosku protokołów, pozwala domniemywać, że oddają one rzeczywisty przebieg obrad i stanowią źródło informacji publicznej w tym zakresie. W piśmie z 11.10.2017 r. (które Sąd zakwalifikował jako ponowienie wniosku z 31.07.2017 r.), K. C. raz jeszcze zwrócił się o udostępnienie żądanych informacji publicznych. W odpowiedzi z dnia 23.10.2017 r. organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wskazując, że protokoły z objętych wnioskiem sesji zostały umieszczone na stronie BIP Urzędu Gminy. Autor odpowiedzi wskazał przy tym, że podstawowym źródłem informacji o posiedzeniach organów kolegialnych są protokoły, a zapis audiowizualny lub teleinformatyczny jest jedynie zastępczą formą udostępnienia informacji. Realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej, następuje zatem przez dostęp do protokołów. Jednocześnie wskazano na tezę wyrażoną w wyroku NSA z 11.03.2015 r., sygn. akt OSK 934/14, zgodnie z którą: "O ile wnioskodawca nie posiada interesującej go informacji, udostępnieniu podlega protokół z obrad organu kolegialnego, natomiast materiały audiowizualne i teleinformatyczne tylko wtedy, gdy nie został sporządzony protokół i o ile materiały te w pełni rejestrują obrady". W dalszej części odpowiedzi powołano się na treść art. 10 ust. 1 u.d.i.p., wskazując na tej podstawie, że udostępnienie informacji publicznej w BIP wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego. Zdaniem organu, przedstawione stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku WSA we Wrocławiu z 7.07.2016 r., sygn. akt IV SAB/Wr 98/16, którym to orzeczenie Sąd oddalił skargę K. C. na bezczynność Wójta Gminy D. w zakresie rozpoznania tożsamego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a także w wyroku WSA we Wrocławiu z 9.05.2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 64/17, którym oddalono w całości skargę na bezczynności Wójta w przedmiocie wniosku o tożsamej treści. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9.11.2017 r. na bezczynność Wójta Gminy D. w zakresie udostępnienia informacji publicznej, skarżący powołując się na treść § 92 pkt 2 Statutu Gminy D., wskazał na obowiązek nagrywania przebiegu sesji na nośniku elektronicznym, które to nagranie jest przechowywane przez całą kadencje. Zatem informacją publiczną jest zarówno nagranie z sesji, jak i protokół z niej. Wyjaśnił, że wnioskowane informacje są nagrane na nośniku elektronicznym. Pomimo obowiązku wynikającego ze Statutu, że protokół z sesji powinien wiernie odzwierciedlać jej przebieg, w rozpatrywanym przypadku tak nie jest. Skarżący wskazał, że w protokołach z sesji brak jest odpowiedzi pracowników Urzędu Gminy oraz Wójta na zadawane pytania. W przekonaniu skarżącego, mieszkańcy, którzy nie uczestniczą w sesjach Rady, nie mają możliwości zapoznania się z informacją publiczną w tym zakresie. Skarżący podkreślił, że w udostępnionych na stronie BIP Urzędu Gminy protokołach, brak jest informacji o które wnioskował. W jego przekonaniu, informacje te są informacją publiczną. Wnioskował bowiem o informacje zawierające odpowiedzi i wypowiedzi pracowników urzędu gminy, radnych, wójta, które były udzielane na posiedzeniu Rady. Wobec tego wyjaśnił, że chciałby wiedzieć, co odpowiedziały poszczególne osoby na zadawane pytania. Podał, że treść pytań oraz wniosków jest zapisana w protokole, natomiast brak jest na nie odpowiedzi. Do skargi jej autor dołączył m.in. protokoły z objętych wnioskiem sesji z zaznaczeniem fragmentów, które obejmował jego wniosek. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, wskazując że organ terminowo reagował na składane wnioski. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę jej autor przedstawił szczegółową argumentację, popartą orzecznictwem sądowym (m.in. wyroki NSA z 17.02.2012 r., sygn. akt I OSK 356/12, z 15.06.2016 r., sygn. akt I OSK 3162/14, WSA we Wrocławiu z 11.10.2016 r., sygn. akt IV SAB/Wr 117/2016, z 7.07.2016 r., sygn. akt IV SAB/Wr 98/16, z 9.05.2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 64/17). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawy jest bezspornym, że Wójt Gminy D. jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, w tym również protokołów lub stenogramów obrad Rady Gminy D. Natomiast skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej nie tyle dotyczącej upublicznionych protokołów z sesji rady. Zażądał informacji na temat odpowiedzi i wypowiedzi urzędników gminy, radnych i wójta, udzielanych na posiedzeniach rady, których treść nie została zaprotokołowana w protokole. Jak wynika z przedłożonych do skargi protokołów z sesji rady, ich treść - w zakresie objętych wnioskiem, ogranicza się do zaprotokołowania jedynie treści pytania oraz ogólnego stwierdzenia, w którym wskazuje się osobę udzielającą danej odpowiedzi, np. "A. C. zadała kilka pytań dotyczących wprowadzenia zmian w transporcie zbiorowym, budowy chodnika przy ul. [...] w K., pomysłu na budowę ośrodka zdrowia w K., a także przekształceń gimnazjów w szkoły podstawowe. I. Ł. udzieliła w tym zakresie wyjaśnień". (...) "M. S. spytała na jakim etapie są porozumienia dot. Kanalizacji i chodnika na ul. [...] w K. Odpowiedzi udzieliła K. W". (...) "M. W. spytała w jakich celach powinien być wykorzystany fundusz. Na pytanie odpowiedziała M. D.". Nie podlega dyskusji, że w formie, w jakiej zostały sporządzone i upublicznione na stronie BIP Urzędu Gminy protokoły z sesji rady, nie zawierają one wnioskowanej przez skarżącego informacji. Organ nie podziela jednak stanowiska skarżącego, że pozostaje w bezczynności co do żądanych przez skarżącego informacji, z tej to przyczyny, że w ocenie organu nie są to informacje publiczne. Przy tak zarysowanym sporze pomiędzy stronami należy odnieść się w pierwszej kolejności do stanowiska organu, który wskazując, że dostęp do informacji publicznej oznacza przede wszystkim dostęp do informacji istniejącej i będącej w posiadaniu organu w chwili rozpoznawania wniosku, przyjmuje, że udzielenie odpowiedzi w zakresie objętym wnioskiem, wiązałoby się z koniecznością wytworzenia jakościowo nowych dokumentów. Według organu, takie działanie wykracza poza zakres udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Czy rzeczywiście, na chwilę złożenia wniosku nie istniał, będący w posiadaniu organu, dokument, który zawierałby dane w określonym wnioskiem zakresie. Według skarżącego, wnioskowane informacje znajdują się na nagraniach z sesji rady. Jednocześnie należy wyraźnie zastrzec, że skarżący nie oczekuje udostępnienia samego nagrania (udostępnienia materiałów audiowizualnych i teleinformatycznych, sporządzonych w trakcie sesji rady). W tym zakresie jego skarga została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 7.07.2016 r., sygn. akt IV SAB/Wr 98/16, gdzie Skład orzekający stwierdził brak istnienia na gruncie u.d.i.p. - po stronie organu gminy - zobowiązania do udostępnienia materiałów audiowizualnych i teleinformatycznych. W niniejszej sprawie skarżący domaga się udostępnienia informacji odnoszącej się do szczegółowych kwestii, które były przedmiotem obrad rady. W tym zakresie sprecyzował on wniosek. Dotyczy on określonych faktów, które miały miejsce w trakcie sesji rady. Potwierdzeniem, że objęte wnioskiem kwestie były przedmiotem sesji są same protokoły. Wynika z nich, że odpowiedzi na zadane pytania zostały faktycznie udzielone. Protokół wskazuje osobę udzielającą odpowiedzi. Jaka była natomiast jej treść, próżno szukać w upublicznionych protokołach. Czy w takim przypadku, skoro organ sporządził i udostępnił na stronie BIP zatwierdzony protokół z posiedzenia rady, będzie on zwolniony z udostępnienia informacji publicznej na temat treści, które nie zostały w nim ujęte, ale bezspornie były poruszane w trakcie sesji. Kluczowym dla rozstrzygnięcia powyższej kwestii pozostaje dokonanie oceny wnioskowanych przez skarżącego dokumentów/informacji na podstawie art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p. Wskazać należy, że przepis art. 1 ust.1 u.d.i.p., określa w sposób dość ogólny, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Skoro powyższa ustawa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej, to dla wyjaśnienia pojęcia "sprawy publicznej", należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Podkreślić przy tym należy, że w art. 6 ust. 1 omawianej ustawy wskazano, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f); o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a); jak również o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c). Przymiot informacji publicznej posiadają zatem dokumenty organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań. Przyjmując, że wnioskowane informacje zostały zarejestrowane na nagraniach z sesji rady (zgodnie z § 91 ust. 2 Statutu Gminy D.), w ocenie Składu orzekającego, organ jest zobowiązany do tego, aby dokonać przekształcenia intelektualnego, czy też inaczej ujmując zagadnienie, nadać nową formę informacji zawartej na nagraniu dźwięku z sesji rady, celem jej udostępnienia. Stwierdzić należy, że w takim przypadku nie dochodzi do "przetworzenia" informacji w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.i.d.p. Przetworzenie informacji to bowiem zebranie lub zsumowanie pojedynczych informacji powstałych na podstawie różnych kryteriów, które wymagają odpowiedniego zestawienia, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia stosownych czynności (konieczność przeprowadzenia odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem analitycznych). W takim przypadku jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, zaangażowania do nich określonych środków osobowych i finansowych. Informacja zawarta na nośniku audiowizualnym lub teleinformatycznym nie zmienia się w informację przetworzoną, np. przez proces zczytywania nagrania z sesji. Czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu. Przekształcenie informacji zawartej na nośniku audiowizualnym lub teleinformatycznym nie jest przy tym wytworzeniem jakościowo nowych dokumentów, co wykraczałoby poza zakres udostępnienia informacji publicznej. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem organu, że żądaną informacją podmiot zobowiązany na dzień złożenia wniosku nie dysponował (nie posiadał gotowej informacji odpowiadającej żądaniu). W tym miejscu należy się również ustosunkować do przywołanego przez organ stanowiska sądów administracyjnych, prezentowanego na tle interpretacji art. 19 u.d.i.p. Zgodnie z tym stanowiskiem: "zasadą jest, że organy kolegialne sporządzają z przebiegu obrad protokół, który na żądanie wnioskującego powinien być udostępniony, natomiast materiały audiowizualne lub teleinformatyczne organ ma obowiązek udostępnić, o ile nie został sporządzony protokół i o ile materiały te w pełni rejestrują obrady. Realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej następuje przez dostęp do protokołów" (por. wyroki NSA z 17.05.2012 r., sygn. akt I OSK 356/12, z 24.11.2009r., sygn. akt I OSK 852/09). Z przywołanego w tym miejsca stanowiska wynika, że możliwość udostępnienia materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych z przebiegu obrad rady została ograniczona wyłącznie do sytuacji, w której nie został sporządzony protokół i o ile materiały te w pełni rejestrują obrady. Skoro muszą być spełnione te dwa warunku łącznie, to w badanej sprawie nie ma wątpliwości jedynie co do faktu sporządzenia i udostępnienia protokołów. Zastrzegając jednocześnie w tym miejscu, że ocena prawidłowości sporządzenia protokołów, a zwłaszcza tego czy odzwierciedlają one wiernie przebieg sesji nie jest przedmiotem oceny Sądu, niemniej jednak, skoro zgodnie ze Statutem Gminy D. przebieg sesji był nagrywany na nośnik elektroniczny w postaci dźwięku, to można z dużym prawdopodobieństwem założyć, że nagranie dźwięku z przebiegu sesji będzie w pełni rejestrować obrady, w tym obejmować treść udzielanych odpowiedzi na pytania, o co wnioskował skarżący. W ocenie Sądu, przeszkodą dla udostępnienia wnioskowanej informacji nie jest również reprezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym dokumenty wewnętrzne, jako informacja o charakterze roboczym, podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej (por. m.in. wyrok TK z 13.11.2013 r., sygn. akt P 25/12, wyrok NSA z 7.10.2015 r., sygn. akt I OSK 1883/14, z 15.06.2016 r., sygn. akt I OSK 3162/14). Akceptując stanowisko, zgodnie z którym nagranie z sesji rady jest wyłącznie materiałem pomocniczym, służącym pracownikom do sporządzenia treści protokołu, a więc ma roboczy, wewnętrzny, a nie oficjalny charakter, co oznacza, że nie posiada ono waloru nośnika informacji publicznej, nie można jednak nie dostrzec istotnego niebezpieczeństwo związanego z sytuacją, w której sporządzony z sesji rady protokół zostanie w sposób istotny ograniczony co do zawartych w nim informacji. Dla przykładu, będzie w nim tylko podane, kto zabierał głos i ogólnie w jakim przedmiocie. Czy wówczas nadal będzie można twierdzić, że upublicznione na stronie BIP protokoły z sesji rady stanowią źródło informacji publicznej. Formalnie tak, ale czy będą one służyć realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej z posiedzeń rady. Fakt, że nagrania dźwięku z przebiegu sesji mają charakter pomocniczy i wewnętrzny, nie oznacza, że nie są to dokumenty odnoszące się do organu władczy publicznej. Jak wynika to z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Udostępnieniu podlega treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Skład orzekający w pełni podziela przyjęty w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, zgodnie z którym, wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi informację publiczną (por. wyrok NSA z 30.07.2013r., sygn. akt I OSK 1004/13). Ponadto w orzecznictwie słusznie wskazuje się, że konstytucyjne prawo do informacji jest zasadą, a wyjątki od niego mogą być interpretowane wyłącznie ściśle (por. wyrok NSA z 7.03.2003 r., sygn. akt II SA 3572/02). Z tych względów, jeśli organ obowiązany do udzielenia informacji publicznej znajduje się w posiadaniu informacji, niezależnie od formy, w jakiej została ona utrwalona, winien ją udostępnić na warunkach określonych w tej ustawie (taki pogląd odnośnie udostępnienia nagrań ze sesji przyjął NSA w wyroku z 30.09.2015 r., sygn. akt I OSK 2313/14). Niniejsza sprawa nie dotyczy dostępu do nagrania z sesji rady - w sensie dostępu do tego nośnika, ale obejmuje informację o określone fakty. W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy, przyjąć należało, iż ma miejsce bezczynność organu w przedmiocie zgłoszonego przez skarżącego żądania objętego wnioskiem z dnia 31.07.2017r. i ponowionego w dniu 11.10.2017 r. W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Skoro zatem wniosek skarżącego nie został załatwiony w sposób wskazany w omawianej ustawie, zaś bezczynność nie ustała także po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, to Sąd działając w oparciu o przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie l sentencji. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Odpowiedź organu nastąpiła terminie w określonym w u.d.i.p. Bezczynność organu wynika natomiast z nieprawidłowej wykładni, tak przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i powołanych przez organ orzeczeń sądów, które nie zapadły, jak twierdzi organ, w tożsamej sprawie. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu zachowań przyjmujących postać lekceważenia, złej woli, czy rażącego niedbalstwa bądź rażącego lekceważenia ciążących na nim w niniejszej sprawie obowiązków ustawowych. Okoliczności sprawy nie pozwalają na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa. Orzeczenie o kosztach, Sąd oparł na przepisie art. 200 p.p.s.a. Czyniąc zadość wymaganiom określonym w przepisie art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., Sąd pragnie wyjaśnić, że wskazania, co do dalszego postępowania wynikają wprost z zaprezentowanych wyżej rozważań. Organ sam musi wybrać właściwą formę załatwienia sprawy. Może udzielić informacji w formie czynności materialno-technicznej, jaką będzie zczytanie fragmentów nagrań. Nie można wykluczyć również możliwości polegającej na tym, że organ zamiast transkrypcji nagrania udostępni odpowiednie fragmenty z tychże nagrań, na których znajdą się interesujące skarżącego kwestie.