IV SAB/Wr 358/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska, Sędziowie: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Rektora Uniwersytetu W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Rektora Uniwersytetu W. do rozpatrzenia pkt. 1 wniosku skarżącego z dnia 8 września 2017 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że bezczynność Rektora Uniwersytetu W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; IV. zasądza od Uniwersytetu W. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Skarżący, J. K., wnioskiem z 8 IX 2017 r. zwrócił się do Rektora Uniwersytetu W. o udostępnienie informacji publicznej obejmującej: 1) zarządzenie Rektora Uniwersytetu W. regulujące sposób rozdziału mieszkań dla pracowników Uniwersytetu w latach 70-tych i 80-tych ubiegłego wieku; 2) zarządzenie nr 4/89 Rektora Uniwersytetu W. z 3 V 1989 r. w sprawie trybu i zasad przyznawania miejsc w Hotelu Asystenta; 3) zarządzenie Rektora Uniwersytetu W. w sprawie trybu i zasad przyznawania miejsc w Hotelu Asystenta, które obowiązywało do 3 V 1989 r. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony za pośrednictwem poczty elektronicznej. W dniu 21 IX 2017 r. organ, Rektor Uniwersytetu W., poinformował, że żądanie udostępnienia informacji publicznej nie może zostać rozpatrzone w ustawowym terminie w związku z czym postępowanie zostanie zakończone do dnia 19 X 2017 r. W dniu 18 X 2017 r. organ udostępnił skarżącemu informacje oznaczone w pkt. 2 i 3 wniosku. W dniu 20 X 2017 r. skarżący wezwał organ do udostępnienia brakującej informacji w zakresie określonym w pkt. 1 wniosku. W dniu 9 XI 2017 r. organ wezwał skarżącego do wykazania, w terminie siedmiu dni, szczególnie istotnego interesu publicznego, który przemawia za udostępnieniem informacji o charakterze przetworzonym. Organ wyjaśnił, że odnalezienie zarządzenia opisanego w pkt. 1 wniosku wymaga przeszukania wszystkich zespołów Archiwum Uniwersytetu W., bowiem nie znaleziono go w zespole akt Działu Organizacyjnego, gdzie co do zasady powinien się znajdować. Przeszukanie innych zespołów Archiwum, ze względu na ich objętość spowoduje, że wskazana w pkt. 1 wniosku informacja stanowić będzie informację przetworzoną. J. K. wniósł skargę na bezczynność organu, nadaną w placówce pocztowej w dniu 13 XI 2017 r., w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Zażądał zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zasądzenia na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 500 zł. W motywach skargi przedstawił chronologicznie tok czynności związanych z jego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej oraz podniósł, że nie otrzymał informacji żądanej w pkt. 1 wniosku, ani też nie została wydana decyzja odmowna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w zasadniczej części informacja została udostępniona. Co do żądania zawartego w pkt. 1 wniosku o udostępnienie informacji wyjaśniono, że takich zarządzeń nie znaleziono w zespole akt Działu Organizacyjnego, gdzie co do zasady powinny się znajdować. Oznacza to konieczność przeszukania innych zespołów Archiwum, których objętość wymaga znacznych nakładów pracy, a sama analiza materiału zgromadzonego w Archiwum jest niezwykle czasochłonna, co oznacza, że zarządzenia takie należy traktować w kategoriach informacji przetworzonej. Organ podniósł, że wezwał skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, jednak skarżący nie ustosunkował się do wezwania. W ocenie organu nie ma w niniejszym przypadku podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, ani też zasądzania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017 r., poz. 1369, ze zm.) – zwanej dalej "ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność organu – Rektora Uniwersytetu W. – w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Bez wątpienia rektor uczelni publicznej należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z 6 IX 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764, ze zm.) – dalej jako "udip". Jest bowiem podmiotem reprezentującym państwową osobę prawną. Także wnioskowana informacja w postaci zarządzenia organu dotyczącego zasad rozdziału mieszkań dla pracowników Uniwersytetu W. stanowi informację o charakterze publicznym w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.b udip, bowiem dotyczy trybu działania państwowej osoby prawnej w zakresie wykonywania zadań publicznych i działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej. Z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. wyrok WSA w Łodzi z 20 XII 2010 r., II SAB/Łd 53/10; wyrok WSA w Lublinie z 19 V 2011 r., II SAB/Lu 9/11; wyrok NSA z 11 III 2015 r., I OSK 934/14 - CBOSA). W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ dopuścił się tak rozumianej bezczynności w zakresie realizacji punktu 1-go wniosku. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony przez skarżącego w dniu 8 IX 2017 r. (data przesłania wiadomości na adres e-mail Uniwersytetu W.). Organ miał 14 dni na udostępnienie informacji, względnie na zawiadomienie o powodach opóźnienia i określenie – nie dłuższego jak 2 miesiące - terminu udostępnienia informacji. Takie terminy rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wyznaczają przepisy z art. 13 udip. Organ zresztą skorzystał z możliwości określenia terminu rozpatrzenia wniosku wyznaczając termin do dnia 19 X 2017 r. Na marginesie Sąd sygnalizuje, że tego typu czynność powinna zostać dokonana na podstawie art. 13 ust. 2 udip a nie w trybie art. 36 kpa. Pomimo upływu wyznaczonego terminu organ jednak nie udostępnił informacji określonej w punkcie pierwszym wniosku, co przyznał w odpowiedzi na skargę. Dokonując oceny czynności organu w zakresie uznania przez organ informacji żądanej w ramach punktu pierwszego wniosku za informację przetworzoną, której udostępnienie następuje tylko w przypadkach szczególnie istotnych dla interesu publicznego, to czynność taka sama w sobie nie zwalnia organu od odpowiedzialności z tytułu bezczynności. Nawet bowiem, gdyby uznać, że tego typu informacja rzeczywiście jest informacją przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, to organ powinien ją udostępnić, o ile stwierdził istnienie kwalifikowanego interesu publicznego, lub też w formie decyzji odmówić jej udostępnienia, o ile stwierdził brak kwalifikowanego interesu publicznego. W omawianym przypadku organ zaś nie uczynił ani jednego, ani drugiego. Stąd też uznać trzeba, że pozostaje on w stanie bezczynności. Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie pełną swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność organu administracji publicznej. Nie oznacza to jednak, że terminy te powinny być traktowane jako bezwzględnie wiążące sąd (zob. K. Klonowski, Bezczynność organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Samorząd Terytorialny, 2004/4, s. 34). Należy zawsze brać pod uwagę specyfikę danej sprawy. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia punktu pierwszego wniosku w terminie 14 dni, gdyż taki termin wynika zasadniczo z ustawy o dostępie do informacji publicznej, tak więc należy go uznać za wystarczający. Stosownie do art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z 17 XI 2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z 8 III 2017 r., I OSK 1925/16 – CBOSA). W ocenie Sądu okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Należy zwrócić uwagę, że organ udostępnił skarżącemu informacje żądane w ramach punktu drugiego i trzeciego wniosku, zaś co do punktu pierwszego wniosku wyraził pogląd o przetworzonym charakterze tej informacji oczekując wykazania przez skarżącego okoliczności szczególnie istotnych dla interesu publicznego. Postawa organu nie wykazuje więc cech bezczynności o kwalifikowanym, rażącym, charakterze. Oddalając wniosek o przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej Sąd miał na względzie treść art. 149 § 2 ppsa, z którego wynika, że stwierdzając bezczynność sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi określonej grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., I OSK 1769/17, CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, CBOSA). Tak więc – w ocenie Sądu - tego rodzaju świadczenie może być przyznane w przypadku dopuszczenia się przez organ bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego w związku z bezczynnością. Z okoliczności sprawy, ani z treści skargi nie wynika jednak, by taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa, uwzględniając poniesione przez skarżącego i wynikające z akt sprawy celowe koszty w kwocie 100 zł, na które składa się wpis od skargi (100 zł).