IV SAB/Wr 359/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia rodzicielskiego na okres od 11 maja 2019 r. do 31 lipca 2019 r. postanawia: odrzucić skargę. Skarżąca – M. P. – wywiodła w piśmie z dnia 13 sierpnia 2021 r. (data wpływu do organu: 18 sierpnia 2021 r.) skargę na bezczynność i przewlekłe postępowanie Wojewody Dolnośląskiego w sprawie rozpatrzenia wniosku z 12 czerwca 2019 r. o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego. Wniosła w petitum skargi o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłości działając z rażącym naruszeniem prawa oraz o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku, a także o zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności i przewlekłości, a także podjęcia środków zapobiegających bezczynności i przewlekłości w przyszłości, nadto sformułowała żądanie "zadośćuczynienia" za nierozpatrzenie wniosku w terminie. Na poparcie skargi opisała pokrótce przebieg postępowania, w tym wskazała, że złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W odpowiedzi organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Podał, że w dniu 22 stycznia 2021 r. wydane zostało postanowienie Wojewody Dolnośląskiego nr ZP-KŚ.7060.1601/19.001595.2021.RE, którym ustalono, że w sprawie rodziny skarżącej mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od 11 maja 2019 r. do 31 lipca 2019 r. Jednocześnie w tym samym dniu organ wystąpił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, aby wezwał skarżącą na podstawie art. 52 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego do złożenia wyjaśnień i uzupełnienia niekompletnego wniosku o wskazane dokumenty. Wojewoda Dolnośląski podkreślił, że w dniu 10 sierpnia 2021 r. została wydana decyzja nr ZP-KŚ.7060.1.1601/19.SR.0013659.2021.RF odmawiająca przyznania świadczenia rodzicielskiego wnioskowanego na dziecko skarżącej - na okres od 11 maja 2019 r. do 31 lipca 2019 r. Tym samym, zdaniem tego organu, skargę, jako wniesioną po zakończeniu postępowania w sprawie, należy uznać za niedopuszczalną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. 2021, poz. 137) sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 tej ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; w skrócie przywoływana jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu. Pojęcie bezczynności zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; w skrócie - "k.p.a.") – jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. Z kolei podług punktu 2 art. 37 § 1 przewlekłość oznacza stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarga bezsprzecznie została wniesiona już po zakończeniu postępowania w pierwszej instancji, toczącego się przed organem, któremu skarżąca zarzuciła bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Przed datą bowiem wniesienia skargi organ wydał opisaną wyżej decyzję z dnia 10 sierpnia 2021 r., nr ZP-KŚ.7060.1.1601/19.SR.0013659.2021.RF, odmawiającą przyznania stronie skarżącej wnioskowanego świadczenia rodzicielskiego. W ocenie Sądu, taki stan sprawy uniemożliwia przeprowadzenie merytorycznej kontroli w zakresie zasadności złożonej skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Zagadnienia związane z wniesieniem skargi na bezczynność (przewlekłość) po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania były przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19 oraz w postanowieniu siedmiu sędziów NSA z 2 września 2020 r., sygn. II OSK 3732/18 (publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, jak i niżej przytoczone orzeczenia). NSA podkreślił, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność lub przewlekłość stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. W takim ujęciu skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z przepisów k.p.a. lub z przepisów szczególnych. NSA stwierdził jednoznacznie, że przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność/przewlekłość jest nie do zaakceptowania z kilku względów. Po pierwsze, pozostaje w sprzeczności z istotą skargi na bezczynność/przewlekłość stanowiącej inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu czy to bezczynności, czy przewlekłości rozumianych w sposób określony art. 37 k.p.a.; po drugie, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność narusza przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem. Stanowisko odmienne musiałoby skutkować przyjęciem, że zarówno w kilkanaście, jak i w kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy, dopuszczalne będzie prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W świetle przytoczonej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały wskazano zatem, że za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Chociaż przywołana uchwała NSA dotyczy zasadniczo bezczynności, to jednak z uwagi na procesowe powiązanie stanu bezczynności z przewlekłym prowadzeniem postępowania uzasadnione jest zastosowanie zawartego w uchwale poglądu także do oceny skargi na przewlekłość postępowania, wniesionej już po wydaniu decyzji czy postanowienia (vide postanowienia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z dnia 29 września 2021 r , sygn. akt IV SAB/Wa 734/21 i z dnia 29 marca 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wa 430/21, w Opolu z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Op 72/20, w Lublinie z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt III SAB/Lu 22/20). Tożsamy jest bowiem cel skargi na bezczynność i skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, czyli doprowadzenie do zwalczenia bierności organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania i nadania sprawie należytego biegu. Zwraca się uwagę, że skoro w momencie wniesienia skargi nie występuje zarzucany stan bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania bo postępowanie zostało uprzednio zakończone, to skarga wniesiona w takiej sytuacji nie może realizować celu zwalczania pasywności organu (por. postanowienia NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1363/20, z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 3123/19, z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II OSK 26/20). W tym stanie rzeczy - aprobując w pełnym kształcie zaprezentowane wyżej poglądy - Sąd uznał, że przedmiotowa skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania jako wniesiona przez stronę skarżącą już po wydaniu przez organ decyzji, jest niedopuszczalna. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn (niż wymienione w pkt 1- 5a) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Z kolei w myśl art. 58 § 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę postanowieniem; odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Mając na uwadze powyższe Sąd, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., skargę odrzucił.