IV SAB/Wr 365/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA (del.) Tomasz Judecki, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2022 r. sprawy ze skargi S. Y. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 (słownie: jeden tysiąc) złotych; IV. dalej idącą skargę oddala; I. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Strona skarżąca (S. Y.) wniosła - 31 stycznia 2022 r. - skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą z jej wniosku z 21 grudnia 2020 r. (data wpływu do organu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2, art. 53 § 2a oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie art. 35 § 3 oraz art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej: k.p.a.), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Wniosła o: 1) zobowiązanie Wojewody do wydania - w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności - decyzji w przedmiocie udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy; 2) stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; 3) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 4) zasądzenie od organu wszelkich kosztów postępowania wg norm przepisanych; 5) przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 25.837,35 zł. Uzasadniając strona skarżąca zaprezentowała swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W dacie wydania w sprawie wyroku i orzekając na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) Sąd nie posiadał informacji odnośnie załatwienia przez Wojewodę sprawy z wniosku strony skarżącej (w aktach sprawy brak było dowodu potwierdzającego załatwienie sprawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy na terytorium RP okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że - w myśl art. 35 § 5 k.p.a. - do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że: strona skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP 21 grudnia 2020 r. (data wpływu do organu); 10 marca 2021 r. strona z własnej inicjatywy stawiła się w siedzibie organu i uzupełniła wniosek; 17 grudnia 2021 r. do organu wpłynęło ponaglenie strony, które zostało przekazane wg właściwości pismem z 7 lutego 2022 r., czyli ze znacznym przekroczeniem przez organ siedmiodniowego terminu określonego w art. 37 § 4 k.p.a.; 31 stycznia 2022 r. (data wpływu do organu) strona wniosła skargę na bezczynność organu; pierwsze czynności w sprawie organ zrealizował po wniesieniu ww. skargi. W przekonaniu Sądu nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji - zobligowany do załatwienia sprawy w terminie nie później niż w ciągu miesiąca (ew. dwóch miesięcy) - podejmuje w sprawie pierwszą czynność po ponad 13 miesiącach od otrzymania wniosku, tj. kiedy sprawa winna być już dawno finalnie załatwiona, mając na uwadze terminy określone w art. 35 k.p.a. Nadto organ bezsprzecznie nie wykonywał również prawidłowo (terminowo) dyspozycji art. 36 k.p.a., tzn. nie informował strony skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu jej załatwienia. Powyższe wskazuje, że bez wątpienia na dzień wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (niewydanie przez tak długi okres aktu - decyzji), Sąd uznał także (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej, a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od kilku już lat - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej, przez wydanie aktu kończącego postępowanie, w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł (pkt III sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. W ocenie Sądu zasądzona kwota: z jednej strony zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu w postępowaniu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy wnioskowana przez stronę skarżącą kwota pieniężna jest zbyt wygórowana i dalej idącą skargę w tej części - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił (pkt IV sentencji wyroku). Z przedstawionych wyżej względów Sąd orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku. O kosztach postanowił zgodnie z art. 200 i art. 205 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Rozstrzygając sprawę Sąd miał na uwadze fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. - z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., z wyjątkami - ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1-4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Oceniając wprowadzone regulacje Sąd uznał, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a., przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą w tej sprawie, a w konsekwencji w kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny. Bez wpływu na wynik niniejszej sprawy pozostaje również zmiana stanu prawnego, wprowadzona na mocy ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022 r. poz. 91; data jej wejścia w życie to 29 stycznia 2022 r.), gdyż bezczynność organu zaistniała przed ww. datą. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.