IV SAB/Wr 37/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w Wydziale IV w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi D. D. na bezczynność Burmistrza Gminy T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. D. D. (zwany dalej stroną lub skarżącym) wnioskiem z dnia 23 października 2017 r. wystąpił przy użyciu poczty elektronicznej do Burmistrza Gminy T. (dalej Burmistrz) o udostępnienie do wglądu umowy zawartej w formie aktu notarialnego nr [...] jaką w wyniku przetargu Gmina T. zawarła z firmą [...] Sp. o.o. wraz z wszystkimi załącznikami do umowy i umową na leasing. W odpowiedzi Burmistrz pismem z dnia 6 listopada 2017 r. poinformował skarżącego, że udzielnie żądanej informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku nie jest możliwym z uwagi na konieczność analizy, czy przekazanie żądanej informacji publicznej poprzez udostępnienie do wglądu całości zawartej umowy nie dojdzie do naruszenia tajemnicy handlowej drugiej strony umowy. Dalej podał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. W piśmie tym wskazał, że rozpatrzenie złożonego wniosku nastąpi w terminie do dnia 27 grudnia 2017 r. Pismem z dnia 27 grudnia 2017 r. Burmistrz poinformował skarżącego, że udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej nie może zostać wykonane. Powodem braku możliwości okazania do wglądu omawianego aktu notarialnego jest konieczność chronienia tajemnicy handlowej przedsiębiorstwa, które zawarło z Gminą przedmiotową umowę. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Skarżący pismem z dnia 13 lutego 2018 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wniósł o: 1. zobowiązanie Burmistrza do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, 2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierzenie grzywny organowi, 4. zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał wnioskowanej informacji publicznej, jak też organ nie wydał decyzji administracyjnej. W ocenie skarżącego bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skoro organ w ogóle nie odpowiedział na jego wniosek. Ponadto, pomimo upływu trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku, organ w dalszym ciągu nie wydał decyzji administracyjnej. Powstaje zatem wątpliwość, czy organ celowo nie wydał decyzji administracyjnej celem pozbawienia skarżącego prawa do odwołania się od rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy wniósł o oddalenie skargi, podając, że podniesione w skardze zarzuty są chybione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawodawca konstytucyjny przewidując prawo do uzyskania informacji publicznych wskazał jednocześnie w art. 61 ust. 4 Konstytucji, że tryb ich udzielania określają ustawy. Jedną z tych ustaw jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 dalej skrót ustawa). Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że wniosek skarżącego z dnia 23 października 2017 r. powinien być rozpatrzony na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji mającej charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 1 ustawy) i jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Taką informacją jest wnioskowana informacja, dotyczy bowiem działalności gminy. Art. 13 tej ustawy stanowi, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Uzasadnieniem przekroczenia 14 dniowego terminu załatwienia sprawy dotyczącej udostępnienia informacji publicznej nie mogą być okoliczności dowolne, ale takie, które pozostają w bezpośrednim związku z charakterem i istotą żądanej informacji. Konstrukcja regulacji ustawowej w zakresie terminów załatwienia sprawy przyjęta w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej uprawnia do stwierdzenia, że są to terminy instrukcyjne, których upływ nie ma konsekwencji w sferze materialno-prawnej i które służą zdyscyplinowaniu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych. Należy przy tym zwrócić uwagę, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w piśmiennictwie prawniczym i judykaturze administracyjnej, podzielonym przez Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie procedura, o której mowa w art. 13 ust. 2 powoływanej ustawy ma zastosowanie również do wydania decyzji odmownej a nie tylko do udostępnienia informacji (np. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Warszawa 2016; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r.; sygn. akt I OSK 423/16, cbois.nsa.gov.pl). Niektóre sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wymagają postępowania wyjaśniającego, które eliminuje możliwość – stosownie do reguły ustawowej – załatwienia ich bez zbędnej zwłoki, co wymaga zapewnienia podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji warunków czasowych zarówno dla prawidłowego przygotowania treści wnioskowanej informacji, jak i prawidłowej argumentacji decyzji odmownej. Materiał sprawy wskazuje jednoznacznie, że Burmistrz po otrzymaniu wniosku skarżącego z dnia 23 października 2017 r. działała zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy zachowując 14 dniowy termin, liczony od dnia wpływu wniosku, poinformował pismem z dnia 6 listopada 2017 r. wnioskodawcę o niemożności załatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie art. 13 ust. 1 powoływanej ustawy, podając przyczyny zwłoki i nowy termin załatwienia sprawy, nie dłuższy niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z tej racji zdaniem Sądu wskazany termin nie został przekroczony. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że zarzucana przez stronę bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie w rzeczywistości nie zachodzi. Burmistrz podjął stosowne czynności w trybie przewidzianym do rozpatrzenia wniosku i udzielił skarżącemu odpowiedzi. W takiej sytuacji bezcelowym byłoby dokonywanie oceny charakteru danych żądanych przez skarżącego i odnoszenie się do kwestii związanych już wprost z istotą dostępu do informacji publicznych. Nawet jednak gdyby uznać, że taka potrzeba występuje, a żądanie skarżącego mieściło się w granicach ustawy o dostępie do informacji publicznej, to w dalszym ciągu nie byłoby podstaw do uznania, że zarzut bezczynności jest uzasadniony. Jak wynika bowiem z akt sprawy – co zostało już podniesione – organ pismem z dnia 27 grudnia 2017 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniesione przez niego żądanie. Co więcej, pismo to nosiło wszystkie cechy decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy. W orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie powszechny jest pogląd, że do koniecznych elementów decyzji należy zaliczyć, oprócz oznaczenia organu, określenie strony lub stron, rozstrzygnięcie sprawy, a także podpis osoby występującej jako organ lub w imieniu organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169 z glosą J. Borkowskiego). Wskazane zaś pismo z dnia 27 grudnia 2017 r. zawierało wszystkie określone powyżej, obligatoryjne elementy decyzji, a więc oznaczenie organu (Burmistrza Gminy T.), adresata (skarżącego), rozstrzygnięcie (odmowę udostępnienia informacji publicznej) oraz podpis osoby upoważnionej (sekretarza gminy działającego z upoważnienia Burmistrza). Ponadto zaopatrzone zostało ono również w krótkie uzasadnienie, które odnosiło się do kwestii ochrony tajemnicy handlowej, a więc w zasadzie do przesłanki odmowy udostępnienia danych publicznych, wynikającej z art. 5 ust. 2 ustawy, a dotyczącej tajemnicę przedsiębiorcy. W związku z tym brak było podstaw do uznania również i w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, że organ pozostaje w bezczynności w stosunku do żądania skarżącego z dnia 23 października 2017 r. Mając na uwadze powyższe okoliczności skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.