IV SAB/Wr 380/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2024 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. Ł. na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 15 marca 2024 r. I. stwierdza, że Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia 15 marca 2024 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 15 III 2024 r. K. Ł. (dalej "skarżąca") zwróciła się do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB") z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w następującym zakresie: 1) czy DWINB jako organ właściwy został zawiadomiony o rozpoczynanych bądź zakończonych inwestycjach na terenie objętym przedsięwzięciem deweloperskim oraz na obszarze w promieniu 1 km od terenu objętego przedsięwzięciem deweloperskim tj. w Ś. na działce gruntu nr [...]/[...], obręb [...], Ś. dotyczących: a) budowy lub rozbudowy dróg wojewódzkich i krajowych, b) budowy linii szynowych (kolejowych/tramwajowych), c) inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. 2) czy DWINB jako organu właściwy został zawiadomiony o rozpoczynanych bądź zakończonych inwestycjach celu publicznego na obszarze w promieniu 1 km od terenu objętego przedsięwzięciem deweloperskim tj. w Ś. na działce gruntu [...]/[...], obręb [...], Ś., realizowanych na podstawie: a) decyzji o zezwoleniu na realizację decyzji drogowej, b) decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, c) decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego, d) decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, e) decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej, f) decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, g) decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, h) decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie C., i) decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie infrastruktury dostępowej. j) decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w sektorze naftowym. Jednocześnie skarżąca wniosła o podanie danych dotyczących decyzji, ze wskazaniem organu wydającego decyzję, numeru decyzji, daty wydania decyzji oraz jakiej z wyżej opisanych inwestycji dotyczy decyzja, informacji dotyczących zawiadomienia o rozpoczęciu bądź zakończeniu robót, a także czy przedsięwzięcie objęte decyzjami (o ile takie decyzje będą), zostały zrealizowane i dopuszczone do użytkowania. We wniosku skarżąca wyjaśniła, że informacje te są niezbędne w związku z obsługą prawną spółki P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. - dewelopera z grupy kapitałowej H. S.A., realizującego jedno z kilku przedsięwzięć deweloperskich na terenie miasta Ś., dla działki przy "ul. [...]", obręb ewidencyjny [...], Ś. o numerze [...]/[...] ([...] nr [...] [...[/[...]/[...]) oraz mając na uwadze nałożony na deweloperów mocą ustawy z dnia 20 V 2021 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz Deweloperskim Funduszu Gwarancyjnym obowiązek dotyczący opracowania nowej, poszerzonej treści prospektu informacyjnego, na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 IX 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. DWINB, pismem z 27 III 2024 r. (WIK.1331.5.2024.AP.1), poinformował skarżącą o braku możliwości udostępnienia żądanych informacji, ponieważ w wyniku kwerendy rejestrów i ewidencji prowadzonych przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie można było wyszukać informacji dotyczących ww. inwestycji, realizowanych w promieniu 1 km od terenu objętego przedsięwzięciem deweloperskim. Jednocześnie DWINB poinformował, że właściwymi podmiotami, do których winien zostać skierowany taki wniosek, to właściciele i zarządcy ww. infrastruktury. W skardze z dnia 5 IV 2024 r. skarżąca zakwestionowała bezczynność DWINB wnosząc o: stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie DWINB do udzielenia informacji w terminie 14 dni, zasądzenie kosztów postępowania sądowego i dopuszczenie dowodów zawnioskowanych w skardze oraz znajdujących się w aktach sprawy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że DWINB nie udzielił żądanych informacji jak również nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia. W ocenie skarżącej DWINB nie wskazał również innego organu jako właściwego do udzielenia informacji. Podkreślono także, że skoro obowiązujące przepisy nakładają na dewelopera obowiązek sporządzenia prospektu informacyjnego zawierającego m.in. dane wskazane we wniosku z dnia 15 III 2024 r., to skarżąca ma prawo uzyskać tego rodzaju dane od organów. W skardze podniesiono także, że jeżeli któraś z informacji publicznych objętych wnioskiem, została upubliczniona w BIP, to w razie rezygnacji przez DWINB z udzielenia informacji indywidualnej (co nie jest wykluczone nawet w sytuacji, gdy informacja została umieszczona w BIP), udzielenie informacji publicznej zgodne z przepisami prawa winno polegać na podaniu konkretnego adresu (linku) do strony internetowej BIP, pod którym to adresem zamieszczone zostały poszukiwane przez skarżącą informacje publiczne, jak np. decyzja administracyjna, a nie podanie adresu www strony głównej Biuletynu Informacji Publicznej. W braku ww. treści, odpowiedź o udostępnieniu informacji publicznej w BIP ma charakter pozorny, gdyż obywatel pozbawiony przez organ niezbędnych instrumentów i danych (np. informacji o nr decyzji, przy jednoczesnym braku zaawansowanego narzędzia do wyszukiwania treści/filtrów na stronie BIP), nie otrzymuje informacji prostej. W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał stanowisko, wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Odnosząc się na wstępie do wniosków dowodowych skargi, zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 106 § 3 ppsa, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W skardze, mimo sformułowania ogólnego wniosku w powyższym zakresie, nie wyjaśniono, jakie dokumenty mają być przedmiotem dowodu i na jaką okoliczność. Żadnych dokumentów nie załączono też do skargi. Odnośnie zaś do wniosku o dopuszczenie dowodów "znajdujących się w aktach sprawy", to w myśl art. 133 § 1 ppsa, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie "akt sprawy". Akta sprawy stanowią zatem ex lege dowodową podstawę do rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny sprawy, bez potrzeby formułowania przez strony wniosku dowodowego w tym zakresie. W konsekwencji nie było podstaw do uwzględnienia sformułowanych w skardze wniosków dowodowych. Odnosząc się zaś do istoty skargi, stwierdzić należy, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 1935, ze zm.) – zwanej dalej "ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność DWINB w zakresie udostępnienia informacji zawnioskowanych w piśmie skarżącej z dnia 15 III 2024 r. dotyczących będących w dyspozycji DWINB zawiadomień o rozpoczętych, bądź zakończonych inwestycjach celu publicznego oraz decyzjach dotyczących takich inwestycji dla działki nr [...]/[...] ([...] nr [...] [...]/[...]/[...]) położonej w Ś. przy "ul.[...]" oraz dla obszaru w promieniu 1 km od terenu działki. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z 6 IX 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) - dalej jako: "UoDIP", każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Jak zaś wynika z art. 4 ust. 1 UoDIP, zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że DWINB, będąc organem administracji publicznej, jest podmiotem ustawowo zobligowanym do udzielania informacji publicznej. Podnoszone we wniosku skarżącej kwestie niewątpliwie mieszczą się w zakresie pojęciowym informacji publicznej. Dotyczą one bowiem swoim zakresem pojęciowym zasad funkcjonowania podmiotów publicznych oraz danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt. 3 i 4 UoDIP). Chodzi tu konkretnie o stan przyjmowanych przez DWINB spraw (dot. zawiadomień o rozpoczęciu i zakończeniu robót budowlanych na określonym terenie) oraz dane dotyczące dokumentów urzędowych (tj. określonych decyzji w przedmiocie inwestycji celu publicznego wydanych dla określonego terenu). DWINB zobligowany był zatem do rozpatrzenia wniosku na zasadach określonych w UoDIP. O ile więc DWINB dysponował informacjami w powyższym zakresie, należało je udostępnić, chyba że w grę wchodziłyby przeszkody prawne obligujące do wydania decyzji odmownej. Jeśli zaś DWINB nie posiadał żadnych informacji w tym zakresie, należało poinformować o tym skarżącą, ze wskazaniem organu właściwego do udzielenia informacji. Tymczasem odpowiedź udzielona skarżącej przez DWINB w piśmie z 27 III 2024 r. nie mieści się w żadnej z wyżej określonych form czynności, do których zobligowany był DWINB w świetle wymagań wynikających z UoDIP. Z odpowiedzi tej wynika, że informacja nie może być udostępniona "ponieważ w wyniku kwerendy rejestrów i ewidencji (...) nie można było wyszukać informacji dotyczących ww. inwestycji, realizowanych w promieniu 1 km od terenu objętego przedsięwzięciem deweloperskim". Sąd zwraca uwagę, że sposób czy forma prowadzenia przez organ rejestrów czy ewidencji nie może usprawiedliwiać nieudzielenia wnioskodawcy informacji publicznej. Jeśli bowiem prowadzone ewidencje lub rejestry nie dają możliwości udostępnienia posiadanej informacji publicznej przy uwzględnieniu kryterium określonego przez wnioskodawcę (tu: kryterium terytorialnego), organ zobligowany jest podjąć dodatkowe czynności celem odpowiedniego wyselekcjonowania posiadanej informacji. Podkreślić należy, że określony w UoDIP obowiązek informacyjny organu obejmuje nie tylko informację "prostą", ale również informację "przetworzoną", a więc wymagającą od organu dodatkowego i istotnego nakładu pracy. Jak wynika z art. 3 ust. 1 pkt 1 UoDIP, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji "przetworzonej" w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawodawca zakłada zatem, że w określonym przypadku organ będzie musiał informację przetworzyć. Obowiązek taki będzie ciążył jednak na organie wyłącznie wówczas, jeżeli udostępnienie przetworzonej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W przeciwnym wypadku organ odmowi jej udostępnienia wydając decyzję odmowną na zasadzie art. 16 ust. 1 UoDIP. W świetle powyższego nie można było uznać pisma DWINB z dnia 27 III 2024 r., za określoną przepisami UoDIP czynność załatwiającą wniosek skarżącej z 15 III 2024 r. Trafnie zatem zarzucono w skardze bezczynność w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej. Z "bezczynnością" organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (zob. np. wyrok NSA z 11 III 2015 r., I OSK 934/14 - CBOSA). Jak wynika z art. 13 ust. 1 UoDIP, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje zasadniczo bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Ponieważ wniosek skarżącej nie został rozpatrzony stosownie do wymagań wynikających z przepisów UoDIP, mimo upływu 14. dni, skargę należało uznać za zasadną. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie pełną swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność organu administracji publicznej. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał DWINB do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni, gdyż taki termin wynika zasadniczo z przepisów UoDIP, tak więc należy go uznać za wystarczający. Stosownie do art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z 17 XI 2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z 8 III 2017 r., I OSK 1925/16 – CBOSA). W ocenie Sądu, okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Należy zwrócić uwagę, że DWINB zareagował na wniosek w ustawowym terminie, jednak reakcja ta było nieadekwatna do wymagań, jakie UoDIP stawia organom rozpatrującym wnioski o udzielenie informacji publicznej. Postępowanie DWINB w tym zakresie stanowi więc konsekwencję niewłaściwej interpretacji przepisów UoDIP, nie zaś oczywistych i nieakceptowalnych zaniechań w wykonywaniu ustawowych zadań. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa, uwzględniając kierunek rozstrzygnięcia i poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł (wpis od skargi). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.