IV SAB/Wr 383/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA (del.) Tomasz Judecki, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2022 r. sprawy ze skargi T. V. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 2 lutego 2021 r.; II. stwierdza, że przewlekłość, o której mowa w pkt I, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 2 lutego 2021 r. w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Strona skarżąca – T. V., obywatelka U. - w piśmie z dnia 21 grudnia 2021 roku złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej w rozumieniu przepisów ustawy o cudzoziemcach. Strona skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie przewlekłości postępowania administracyjnego; 2. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3. przyznanie stronie skarżącej od organu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł; 4. nałożenie na organ grzywny w wysokości 5000 zł; 5. zasądzenie kosztów postępowania; 6. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W skardze zarzucono organowi naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie norm ogólnych (art. 8 i art. 12 § 1) oraz w zakresie dotyczącym terminów załatwienia spraw (art. 35 § 1 i 2, art. 36 § 1 i art. 37 § 5). Pomimo złożenia wniosku w dniu 2 lutego 2021 r. oraz ponaglenia, strona od 9 miesięcy nie otrzymała informacji w sprawie. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podnosząc między innymi argumentację o dalece niewystarczającej obsadzie kadrowej. Stwierdził, że w tego rodzaju sprawach wymagane jest podjęcie szeregu czynności procesowych. Zaniechanie organu nie może być poczytane za przejaw złej woli, gdyż uwarunkowane jest czynnikami obiektywnymi. Wojewoda znajduje się w bardzo trudnej sytuacji w związku z olbrzymią skalą napływu wniosków cudzoziemców (np. w 2018 r. – 20080, w 2019 r. – 26854, w 2020 r. – 30226, w 2021 r. - 45328). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; zwana dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez sformułowanie: "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Ponadto przy ustalaniu znaczenia komentowanego pojęcia należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie nie podejmuje działań charakteryzujących się koncentracją, względnie mają one charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie postawić zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się nadto, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie zasady ekonomiki postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Jak wynika z akt administracyjnych strona skarżąca złożyła wniosek (data wpływu do organu) 2 lutego 2021 roku. Organ przystąpił niezwłocznie do czynności procesowych, a mianowicie pismem z tego samego dnia i doręczonym stronie skarżącej w tejże dacie powiadomił na mocy art. 36 § 1 k.p.a., że przewidywany termin zakończenia postępowania ustala się na 2 grudnia 2021 r. z powodu konieczności sprawdzenia złożonych dokumentów i możliwości udzielenia zezwolenia ponadto przedłużenie terminu wynika z dużej liczby prowadzonych przez organ postępowań z wniosków cudzoziemców. Jednocześnie poinformował stronę, że w trakcie rozpatrywania wniosku przebywa ona legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna. W dniach 10 i 17 lutego 2021 r. strona skarżąca złożyła kolejne dokumenty, zaś organ pismem z 13 kwietnia 2021 r. wystąpił do właściwych miejscowo organów Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Straży Granicznej z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemki na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 29 kwietnia 2022 r. organ otrzymał odpowiedź Komendy Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu datowaną na dzień 22 kwietnia 2022 r. Do treści pozyskanych przez organ w tejże odpowiedzi Komendy Wojewódzkiej informacji, skarżąca cudzoziemka odniosła się w piśmie z 17 czerwca 2021 r., które organ otrzymał 24 czerwca 2021 r. Stan przewlekłości organu w ocenie Sądu należy zatem liczyć dopiero od lipca 2021 r., gdyż uprzednio czynności celem gromadzenia materiału dowodowego były przez organ podejmowane. Skarżąca złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie w piśmie z 22 lipca 2021 r., zaś w piśmie 21 grudnia 2021 r. (data wpływu do organu: 27 grudnia 2021 r.) wywiodła skargę na przewlekłość postępowania. W świetle przytoczonych okoliczności Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała przewlekłość postępowania (o czym stwierdzono w pkt I sentencji wyroku), która wszakże nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Kategoria "rażącego" naruszenia prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (vide wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17). Tymczasem w rozpatrywanej sprawie nie można uznać by opóźnienie w załatwieniu sprawy było znaczne. Trzeba bowiem zważyć, że organ przede wszystkim poinformował stronę postępowania o nowym terminie załatwienia motywując obiektywnie istniejącymi okolicznościami (duży napływ spraw), nadto zrazu prowadził postępowanie wykonując niezbędne czynności procesowe, oczekując na stanowisko innych organów a okres zwłoki organu w procedowaniu wyniósł (licząc, jak wyżej zaznaczono od lipca 2021 r.) na dzień przekazania Sądowi skargi około 6 miesięcy. Uwzględniając dodatkowo obiektywny, niezależny od organu czynnik masowego napływu wniosków cudzoziemców oraz warunki pandemiczne COVID-19, co też obiektywnie wpłynęło na pracę organu - okres opieszałości nie jest rażąco nadmierny. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). Na mocy § 2 art. 149 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że obowiązujące w tej materii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19, wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17, WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. III SAB/Wr 40/17). Wobec stwierdzenia, że przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa Sąd oddalił skargę w części dotyczącej żądania przyznania sumy pieniężnej (pkt IV sentencji). Sąd przy tym miał również na uwadze, że organ pouczył skarżącą pisemnie w dniu złożenia wniosku, że pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna. Godzi się również podkreślić, że w świetle orzecznictwa (por. przykładowo wyrok z dnia 15 czerwca 2021 roku Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II OSK 541/21) skoro suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności lub przewlekłego postępowania organu, w związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca powinna nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłym prowadzeniem postępowania lub bezczynnością organu. Aktywność sądu w takiej sytuacji jest uwarunkowana wskazaną argumentacją. Tymczasem strona skarżąca nie wskazała na żadne konkretne okoliczności w swej sprawie, które by usprawiedliwiały przyznanie sumy pieniężnej w kwocie żądanej w petitum skargi. Nie można również uznać by zwłoka organu miała charakter celowy. Z tych samych względów Sąd nie dopatrzył się przesłanek do nałożenia na organ grzywny. Wobec powyższego także i w tej części Sąd skargę oddalił (pkt IV). O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.