IV SAB/Wr 389/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi S. Ć. na bezczynność Burmistrza Gminy Trzebnica w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 22 czerwca 2021 r. oddala skargę w całości. Wnioskiem z dnia 22 czerwca 2021 r. S. Ć. zwrócił się do Burmistrza Gminy Trzebnica, w związku z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy nr 54/2021 z dnia 28 stycznia 2021 r., nakładającym na Gminę obowiązek dostarczenia oceny technicznej robót budowlanych polegających na przebudowie ulic, o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. Czy Gmina w związku z pismem z dnia 27 maja 2021 r. nr [...] firmy C. (dotyczącym sporządzonej przez tę firmę oceny technicznej robót budowlanych, polegających na przebudowie ulic oraz konieczności sporządzenia odrębnej dokumentacji technicznej projektowej odnośnie robót budowlanych naprawczych w zakresie zjazdów z drogi publicznej): a) otrzymała fakturę lub rachunek związany z wykonaniem zlecenia z dnia 25 lutego 2021 r., proszę o kopię tego dokumentu, b) zapłaciła fakturę lub rachunek związany z wykonaniem zlecenia z dnia 25 lutego 2021 r., proszę o potwierdzenie przelewu, c) zleciła lub rozszerzyła tej firmie lub innemu podmiotowi wykonanie odrębnej dokumentacji technicznej i projektowej w zakresie zjazdów z drogi publicznej, proszę o udostępnienie wszystkich dokumentów z tym związanych, tj. zleceń, zapytań, umów, rachunków, protokołów odbioru wykonania prac, otrzymanych i wytworzonych w tej sprawie pism, 2. Przesłanie oceny technicznej, wykonanej przez firmę C. na podstawie realizacji zlecenia z dnia 25 lutego 2021 r., 3. Przesłanie protokołu odbioru przedmiotu umowy lub zlecenia z dnia 25 lutego 2021 r., 4. W związku z dostarczeniem w dniu 7 czerwca 2021 r. do PINB w Trzebnicy wniosku o wydłużenie terminu, proszę o informację, kto jest odpowiedzialny i jakie były powody, że pismo to wytworzone w dniu 31 maja 2021 r. i podpisane przez D. Buczaka nie zostało w terminie wysłane lub dostarczone do adresata, 5. Kiedy Gmina powzięła informację, że opinia firmy C. jest niekompletna i nie czyni zadość wszystkim zapisom postanowienia PINB, 6. Proszę o wskazanie osoby i powodów, dla których Gmina nie przesłała wykonanej oceny technicznej przez firmę C. do PINB, mimo wyznaczonego w postanowieniu terminu, tj. 31 maja 2021 r. Pismem z dnia 23 sierpnia 2021 r. nr [...] Burmistrz Gminy Trzebnica poinformował wnioskodawcę, że: 1. a) Gmina otrzymała fakturę za wykonanie zlecenia z dnia 25 lutego 2021 r. od firmy C. – kopia faktury jest w posiadaniu wnioskodawcy, 1. b) Gmina zrealizowała płatność – kopia polecenia przelewu w załączeniu, 1. c) Gmina wezwała projektanta odpowiedzialnego za prawidłowe sporządzenie projektu (dokumentacji technicznej) do usunięcia wad sporządzonej dokumentacji projektowej i przygotowania dokumentacji naprawczej, 3. Kopia protokołu odbioru zlecenia z dnia 25 lutego 2021 r. jest w posiadaniu wnioskodawcy, 4. Pismo z dnia 31 maja 2021 r. zostało wysłane do PINB w dniu 31 maja 2021 r. za pośrednictwem operatora publicznego za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Odpowiedzialnym za dostarczenie pisma do adresata był operator pocztowy. 5. Opinia firmy C. jest kompletna, lecz nie czyni zadość wszystkim zapisom postanowienia PINB, gdyż wskazane wady projektowe wymagają sporządzenia odrębnej dokumentacji technicznej, która winna być wykonana przez projektanta przedsięwzięcia. Informacja ta została uzyskana po zapoznaniu się z treścią opinii, jak i z informacją uzyskaną od osoby sporządzającej opinię. 6. Gmina wystąpiła do PINB o przedłużenie terminu, określonego w postanowieniu PINB nr 54/2021 z dnia 28 stycznia 2021 r., ponieważ zakres robót budowlanych naprawczych w zakresie zjazdów wymaga sporządzenie odrębnej dokumentacji technicznej projektowej. PINB przedłużył termin dostarczenia opinii oraz rozwiązań projektowych do 31 grudnia 2021 r. Natomiast żądane informacje w zakresie motywacji oraz wyjaśnień organu nie stanowią informacji publicznej. Ponadto Burmistrz Gminy w zakresie pkt 1. C) i pkt 2. wyjaśnił, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej w okolicznościach niniejszej sprawy, ponieważ Gmina i wnioskodawca pozostają cały czas w sporze w ramach aktualnie prowadzonego przez PINB postępowania administracyjnego, w którym Gmina i wnioskodawca są stroną o przeciwstawnym interesie. Istniejący spór wyklucza przyjęcie, że przedmiotem sprawy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Do czasu złożenia oceny technicznej do akt postępowania prowadzonego przez PINB ocena techniczna i korespondencja z projektantem stanowią dokument wewnętrzny, wytworzony na potrzeby organu celem dokonania dodatkowych czynności, w tym ewentualnych robót naprawczych i nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po złożeniu oceny technicznej do akt sprawy administracyjnej, wnioskodawca uzyska do niej dostęp w trybie art. 73 – 74 kodeksu postępowania administracyjnego jako strona postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Burmistrza Gminy w zakresie udostępnienia informacji publicznej, wnioskodawca zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w tym również w pkt 1. c) oraz w pkt 2 wniosku. W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że postępowanie administracyjne nr NB/TRM/516/14/20 dotyczy robót budowlanych, polegających na przebudowie ulic w Trzebnicy, wykonywanych przez Gminę jako inwestora. Wnioskodawca jako strona tego postępowania ma prawo do czynnego w nim udziału, przeglądania akt sprawy oraz składania wniosków i uwag. Z tego prawa korzysta, wnosząc osobiście lub przez pełnomocnika uwagi i wnioski związane z tym przedsięwzięciem. Organ nie wyjaśnił, w jaki sposób skarżący pozostaje w sporze w ramach prowadzonego postępowania i na czym ten spór miałby polegać. Zarówno bowiem PINB, Burmistrz i pozostałe strony postępowania dążą, aby droga była wybudowana zgodnie z prawem i zasadami bezpieczeństwa. Wszystkie strony postępowania mają identyczny interes, zbieżny z interesem społecznym i nie są przeciwnikami procesowymi, a uczestnikami postępowania. W sprawie nie są prowadzone żadne spory sądowe o podłożu cywilnym, karnym lub administracyjnym. Mamy do czynienia z wydatkowaniem środków publicznych, które winno być jawne i transparentne. Wydłużenie terminów do złożenia dokumentów, nie może upoważniać organ do odmowy udostępnienia tego dokumentu. Działaniem bezprawnym jest odmowa przez burmistrza potwierdzenia faktu rozszerzenia zlecenia firmie C. lub innemu podmiotowi wykonania odrębnej dokumentacji. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że PINB przedłużył organowi termin do złożenia oceny technicznej do dnia 31 grudnia 2021 r. i do tego czasu ocena może ulec zmianie, np. w wyniku jej poprawienia lub uzupełnienia. W piśmie procesowym z dnia 27 października 2021 r. skarżący wskazał, że skarga dotyczy nieudostępnienia informacji żądanych w pkt 1. c) i w pkt 2 wniosku. Organ przyznał bowiem, że wezwał projektanta do usunięcia wad sporządzonej dokumentacji projektowej i do przygotowania dokumentacji naprawczej, niemniej jednak dokumenty z tym związane nie zostały udostępnione skarżącemu. Natomiast ocena techniczna, której kompletność potwierdził organ i za jej wykonanie zostało uiszczone wynagrodzenie nie może ulec zmianie w sposób legalny. Według skarżącego, Gminie i wszystkim stronom postępowania (mieszkańcom ulicy) zależy, aby inwestycja przeprowadzona była zgodnie z prawem i zasadami bezpieczeństwa. Zasadne jest, aby opinia publiczna wiedziała o zagrożeniach i nieprawidłowościach w wykonaniu inwestycji już teraz, ponieważ inwestycja oddana jest przez Gminę w całości do użytkowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Skarga dotyczy bezczynności Burmistrza Gminy Trzebnica w udzieleniu informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia 22 czerwca 2021 r. w zakresie punkt 1 c) i punktu 2 tego wniosku. Kwestią sporną jest, czy żądana przez skarżącego w punkcie 1 c) i punkcie 2 tego wniosku informacja stanowi informację publiczną. Nie jest natomiast sporne, że Burmistrz Gminy zobowiązany jest do udzielania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zdefiniował w art. 1 ust. 1 u.i.d.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei, w art. 6 u.d.i.p. wymieniono przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02 - dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. W piśmiennictwie trafnie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji, będącej w posiadaniu adresata wniosku. Konsekwencja przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne). Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że o tym czy dokument podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel w jakim został on opracowany. A zatem nie każda analiza, czy też opinia prawna bądź ekspercka posiada walor informacji publicznej. Takiego waloru nie można przypisać opinii czy analizie sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje. W drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalne jest bowiem pozyskiwanie informacji co do argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska w "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", wyd. 2, LexisNexis, Warszawa). W drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalne jest więc pozyskiwanie informacji co do prawnych argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego, czy też opinii zawierających ocenę szans procesowych i wskazujących na mocne i słabe strony popieranego przed sądem powszechnym stanowiska procesowego. Takie działanie pozostaje bez żadnego związku z interesem publicznym, lecz służy wyłącznie indywidualnemu interesowi jednej ze stron postępowania sądowego. Zatem opinia prawna wytworzona na użytek konkretnego postępowania prowadzonego w indywidualnej sprawie jest wyłącznie dokumentem o charakterze procesowym, zwłaszcza jeżeli dotyczy interesu prawnego podmiotu, który zlecił sporządzić taką opinię (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn.. akt I OSK 2706/14). Jak wskazał organ w odpowiedzi na wniosek skarżącego, skarżący i Gmina są stronami o przeciwstawnych interesach prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania administracyjnego (NB/TRM/516/14/20). Okoliczność tę potwierdza zawiadomienie PINB z dnia 3 czerwca 2020 r. o przeprowadzeniu kontroli robót budowlanych polegających na przebudowie ulic, z którego wynika, że E. i S. Ć. złożyli w dniu 27 kwietnia 2020 r. do PINB wniosek o interwencję w zakresie nieobjęcia projektem przebudowy ulic zjazdu na stanowiącą ich własność nieruchomość. W postępowaniu tym postanowieniem z dnia 28 stycznia 2021 r. nr 54/2021 PINB zobowiązał inwestora Gminę Trzebnica do dostarczenia do PINB w terminie do 30 kwietnia 2021 r. oceny technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie ulic. Postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2021 r. termin ten został przedłużony do 31 grudnia 2021 r. W postanowieniu tym wskazano, że pismem z dnia 21 lipca 2021 r. pełnomocnik E. i S. Ć. wystąpił z wnioskiem o wydanie rozstrzygnięcia w sprawie oraz uznanie wniosku o przedłużenie terminu za bezpodstawny i prowadzący do celowego, nieuzasadnionego przedłużenia trwającego postępowania. Nie ulega więc wątpliwości, że Gmina Trzebnica i skarżący są stronami postępowania administracyjnego, prowadzonego przez PINB, w którym skarżący zgłasza zastrzeżenia co do prawidłowości wykonania robót budowlanych, których inwestorem jest Gmina. Skarżącemu jako stronie tego postępowania przysługuje prawo czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.), prawo udziału w przeprowadzeniu dowodu, zadawania pytań świadkom, biegłym i stronom oraz składania wyjaśnień (art. 79 § 2 k.p.a.), prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów (art. 73 § 1 k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie zasadnie organ uznał, że żądane w pkt 1 c) i 2 wniosku informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Do czasu złożenia oceny technicznej do akt postępowania administracyjnego, prowadzonego przez PINB, zarówno ocena techniczna, jak i korespondencja prowadzona z projektantem w celu sporządzenia dokumentacji projektowej naprawczej stanowią dokumenty wewnętrzne, wytworzone na potrzeby organu celem podjęcia dodatkowych czynności, w tym ewentualnych robót naprawczych i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ocena techniczna i pozostałe dokumenty zostaną udostępnione skarżącemu po włączeniu ich do akt postępowania administracyjnego w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zatem wnioskowane przez skarżącego o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumenty nie stanowią informacji publicznej, to nie można zarzucić Burmistrzowi Gminy bezczynności w ich udostępnieniu. Co więcej, jak wynika z przedłożonych akt sprawy, na wniosek skarżącego Burmistrz Gminy odpowiedział pismem z dnia 23 sierpnia 2021 r., prawidłowo informując wnioskodawcę, że wnioskowane dokumenty nie mają charakteru informacji publicznej. Nie uzasadniony jest więc zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.