IV SAB/Wr 39/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant: Asystent sędziego Marcin Jarecki, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi Z. R. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji sprawie odmowy przyznania zasiłku okresowego oddala skargę w całości. Pismem z dnia 12 grudnia 2012 r., zatytułowanym "wezwanie", skierowanym do Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej nr 1 w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we Wiu, dalej: organ I instancji, Z.R, zwany dalej stroną, wnioskodawcą, skarżącym, wezwał "organ do zmiany doręczonych mi decyzji z dnia 5 grudnia 2012 r. w terminie siedmiu dni, lub uznania, że doszło ze strony Państwa i Gminy do Wykluczenia Społecznego, Naruszenia moich Dóbr Osobistych, szykany, szantażu i wymuszenia w zamian za wasze świadczenie, zastrzegając dla siebie świadczenie nadmiernie utrudnione i niekorzystne". Domagał się "natychmiastowego przyznania i wypłaty zasiłku okresowego i celowego na mój wniosek z 12 listopada 2012 r., zgodnie z art. 225, 227 i 241 kpa w związku z art. 104 kpa; art. 154 kpa oraz: Art. 15 p2 i 4; Art. 16p2; Art. 106p4 ustawy o pomocy społecznej. W związku z art. 160; 162; 207; 2 70; 282 i 286 kodeksu karnego oraz Art. 384 i 388 kodeksu cywilnego". Organ pierwszej instancji, przekazując przy piśmie z dnia 12 grudnia 2012r., Nr MOPS/ZTPS1/1785/2012 Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu we Wiu powyższe podanie wnioskodawcy, uznał je za odwołanie od dwóch swoich decyzji z dnia 5 grudnia 2012r., o numerach: [...], odmawiającej przyznania zasiłku okresowego i odmawiającej przyznania zasiłku celowego. Kolegium po otrzymaniu opisanego wyżej podania skarżącego z dnia 12 grudnia 2012r., wystosowało do wnioskodawcy wezwanie z dnia 27 grudnia 2012 r., Nr [...], w którym wyjaśniło, że w przypadku, gdy treść żądania kierowanego do organu administracyjnego budzi wątpliwości, organ nie jest uprawniony do precyzowania treści żądania, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki charakter ma pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego strona pismo to skierowała. Następnie wyjaśniono, że zapoznawszy się z treścią podania z dnia 12 grudnia 2012 r. Kolegium nie jest w stanie stwierdzić, czy intencją wnioskodawcy było wniesienie odwołania, czy złożenie skargi powszechnej - skoro powołał się na art. 227 k.p.a., wniosku, o którym mowa w powołanym również art. 241 k.p.a.; nie można też wykluczyć, że jest to wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 154 k.p.a. (ten przepis wnioskodawca także powołał). Kolegium stwierdziło, że przyjęcie z góry założenia, iż przytoczone wcześniej podanie jest odwołaniem - biorąc pod uwagę niewątpliwą wiedzę wnioskodawcy o sposobie formułowania tego rodzaju środka zaskarżenia - byłoby przedwczesne. Ponieważ jednak nie można było tego wykluczyć (podanie wniesiono w terminie ustanowionym dla wniesienia odwołania, wyrażono w nim niezadowolenie z decyzji organu pierwszej instancji) Kolegium wystosowało do strony wezwanie, w którym - działając na podstawie art. 63 § 2 k.p.a. - wezwało do wyjaśnienia, czy podanie z dnia 12 grudnia 2012 r. jest skargą powszechną, o której mowa w art. 227 k.p.a., wnioskiem, o którym mowa w art. 241 k.p.a., wnioskiem o zmianę obu lub jednej decyzji z dnia 5 grudnia 2012 r., w trybie art. 154 k.p.a., czy wreszcie odwołaniem od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 5 grudnia 2012 r. - obu lub jednej, a jeśli tak, to której. Kolegium pouczyło, że wyjaśnień należy udzielić w terminie 7 dni i że w przypadku braku odpowiedzi w powyższym zakresie - zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. - pozostawi podanie bez rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Kolegium, w dniu 4 stycznia 2013r. wpłynęło do tegoż organu pismo skarżącego z dnia 3 stycznia 2013r., nazwane skargą. Wnioskodawca wyjaśnił w nim, że jego żądanie było zatytułowane "wezwanie" i skierował je do Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej nr 1 w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we Wiu, gdy nadto żądanie było przedstawione precyzyjnie, stąd w Jego ocenie nie ma żadnych wątpliwości czego żądał i od jakiego organu. Skarżący zauważył przy tym, że w przeszłości na zadawane przez wnioskodawcę pytania o sens przekazywania jego pism do Kolegium, skoro nie spełniały wymogów formalnych, odpowiadano stronie, że takie jest prawo i że do wszystkich wątpliwości strony powinno ustosunkować się Kolegium. Wobec powyższych wyjaśnień skarżącego, Kolegium pismem z dnia 14 stycznia 2013r. przekazało opisane wyżej podanie wnioskodawcy z dnia 12 grudnia 2012 r. – zgodnie z jego sprecyzowanym żądaniem – organowi I instancji. Kolegium zauważyło, że jako organ drugiej instancji posiada kompetencje do rozpatrywania sprawy (w tym wyjaśniania wątpliwości strony postępowania) dopiero po skutecznym wszczęciu postępowania odwoławczego. Dopóki odwołanie nie zostanie wniesione, Kolegium nie jest uprawnione do zajmowania się jakąkolwiek sprawą. Skoro wnioskodawca jednoznacznie wyjaśnił, że jego podanie nie było skierowane do Kolegium i to nie od organu drugiej instancji oczekuje na nie odpowiedzi, Kolegium zobowiązane było w tej sytuacji zwrócić przedmiotowe podanie jego adresatowi. Powyższe pismo Kolegium z dnia 14 stycznia 2013r., organ przekazał do wiadomości skarżącemu. Następnie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wiu wpłynęło pismo strony z dnia 23 stycznia 2013 r., nazwane zażaleniem "na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wiu, w przedmiocie braku rozpoznania i publikacji decyzji na przesłane przez Kierownika ZTPS1 w MOPS we Wiu do SKO, moich pism z 12 grudnia 2012 r. zatytułowane "Wezwanie", jako odwołanie od decyzji z 5 grudnia 2012 r.:[....]. Wnioskodawca domagał się "rozpoznania wniesionego odwołania i publikacji decyzji zgodnie z art. 104, art. 107 i art. 138 kpa." Uzasadniając swe żądanie stwierdził, że pismami z dnia 14 stycznia 2013 r. "pozostawiono moje odwołania z dnia 12 grudnia 2012 r. bez załatwienia zgodnie z art. 138 kpa". Domaga się zatem "rozpoznania wniesionego na podstawie art. 133 kpa w oparciu o art. 7 kpa, przez Kierownika ZTPS 1 w MOPS do SKO mojego pisma z 12 grudnia 2012 r., jako odwołania". Skarżący podkreślił, że fakt, iż pisma zatytułowane były "wezwanie" nie stoi na przeszkodzie, "aby zostały rozpoznane jako odwołanie, jeżeli tak życzy sobie Kierownik Organu Pomocowego i czyni to dla dobra sprawy". W skierowanym do strony piśmie z dnia 31 stycznia 2013r. Kolegium podniosło, że pismami z dnia 14 stycznia 2013r. zwróciło adresatowi - a więc Prezydentowi Wia (działającemu przez Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej nr 1 w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej) – podanie z dnia 12 grudnia 2012 r. Przypomniano też okoliczności, w jakich to nastąpiło i podkreślono, że do Kolegium nie wpłynęły odwołania strony od opisanych na wstępie decyzji organu I instancji. Kolegium nie prowadziło więc postępowań odwoławczych w tych sprawach. Kolegium powtórzyło, że wprawdzie tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym, niemniej jednak o tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego pismo zostało skierowane. Kolegium wyjaśniło, że nie mogło potraktować podania z dnia 12 grudnia 2012 r. jako odwołania, skoro sam wnioskodawca jednoznacznie stwierdził, iż było ono jasne i nie zostało skierowane do Kolegium. Nie ulega zaś – zdaniem Kolegium wątpliwości, że postępowania odwoławczego nie można prowadzić z urzędu, ani na "życzenie" organu pierwszej instancji. Tymczasem nawet w odpowiedzi na wezwanie Kolegium wnioskodawca wskazał, że odwołanie wniesione zostało do Kierownika ZTPS nr 1 i nic stoi na przeszkodzie, "aby zostały rozpoznane jako odwołanie, jeżeli tak życzy sobie Kierownik Organu Pomocowego i czyni to dla dobra sprawy". Kolegium nadmieniło, że z jego wieloletniego i bogatego doświadczenia orzeczniczego wynika, iż strona potrafi prawidłowo formułować różnorakie środki zaskarżenia (m. in. odwołanie, skargę na bezczynność Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skargę na decyzję Kolegium), zna szereg przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i różnych innych aktów powszechnie obowiązującego prawa, których treść zamieszcza w swoich podaniach; zna również od lat kompetencje organu pierwszej i drugiej instancji. Kolegium zauważyło, że w odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca podkreślał, jak wspomniano, iż swoje żądania przedstawia jasno i precyzyjnie. Nie było więc dla Kolegium zrozumiałe "zażalenie na bezczynność" Kolegium i domaganie się "rozpoznania i publikacji decyzji", co do których wnioskodawca nie wnosił odwołania, tym bardziej w sytuacji, gdy sam wskazuje, iż "życzyła sobie" tego Kierownik ZTPS nr 1, nie zaś on. Pismem z dnia 6 lutego 2013 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wiu na "bezczynność SKO w przedmiocie rozpoznania i wydania decyzji na przesłane przez Kierownika ZTPS1 w MOPS we Wiu do SKO moje odwołanie z dnia 12 grudnia 2012r. zatytułowane "wezwanie", jako odwołanie od decyzji MOPS z 5 grudnia 2012 r.: Nr [...]Skarżący zażądał "doręczenia wydanych decyzji na powyższe odwołania", zarzucił brak "postanowienia ze strony SKO na wniesione zażalenie z 23 stycznia 2013 r.", żądając stwierdzenia bezczynności Kolegium w przedmiocie rozpoznania odwołań i zażalenia oraz ukarania Kolegium "za bezczynność i rażące naruszenie prawa". Zdaniem skarżącego, pomimo wniesionego wezwania, SKO odmawia rozpoznania wniesionego odwołania. Doszło zatem do rażącego naruszenia prawa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze gdyż Kierownik ZTPS1 odmawia zmiany decyzji w oparciu o art. 154 i nie wydaje decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi wskazując, że każde działanie (zaniechanie) Kolegium w sprawie skarżącego stanowi od lat przedmiot skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wiu. Nie budzi więc żadnych wątpliwości Kolegium, że skarżący wie, iż bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego może być przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego i że kolegia nie są właściwe do wydawania w takich przypadkach jakichkolwiek postanowień. Dlatego otrzymawszy wystąpienie oznaczone jako "zażalenie na bezczynność", Kolegium postanowiło przypomnieć skarżącemu jak przedstawiała się sytuacja faktyczna w sprawie, w której takie zażalenie sporządził. Z racji ilości spraw inicjowanych przed Kolegium przez skarżącego istniało bowiem domniemanie, że być może zapomniał, iż nie wnosił odwołania od wskazanych w zażaleniu decyzji. Jednocześnie Kolegium było przekonane, że w przypadku, gdy takie domniemanie okaże się błędne, skarżący niezwłocznie sporządzi w sposób prawidłowy skargę na bezczynność Kolegium, skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i wniesie ją za pośrednictwem Kolegium. Tak też się stało. Dodano, że z racji bogatego doświadczenia, Kolegium nie uważało za celowe wezwanie skarżącego do wyjaśnienia, czy opisane wyżej "zażalenie na bezczynność" jest skargą skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ponieważ na wezwania Kolegium skarżący z reguły nie odpowiada. Kolegium podkreśliło, że skarżący nie wniósł odwołań od wskazanych w skardze decyzji. Gdy Kolegium w sposób wyraźny wyjaśniło skarżącemu, że nie może przyjąć domniemania, iż podanie z dnia 12 grudnia 2012 r. jest odwołaniem (jak to uczynił organ pierwszej instancji) i wskazało, jak może ono być rozumiane, skarżący stwierdził, że podanie było jasne - zatytułowane zostało "wezwanie", skierowane do Kierownik ZTPS, od której oczekuje odpowiedzi. W "zażaleniu na bezczynność" wniesionym do Kolegium był zresztą konsekwentny - domagał się "rozpoznania wniesionego na podstawie art. 133 kpa w oparciu o art. 7 kpa, przez Kierownika ZTPS 1 w MOPS do SKO mojego pisma z 12 grudnia 2012 r., jako odwołania" i twierdził, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby wezwania "zostały rozpoznane jako odwołanie, jeżeli tak życzy sobie Kierownik Organu Pomocowego i czyni to dla dobra sprawy". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do uwzględnienia skargi na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 oraz do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi, sąd oddala ją, co wynika z art. 151 p.p.s.a. Wskazać należy, że postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu cechuje pewna specyfika polegająca na tym, iż rozpoznając skargę tego rodzaju, sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność wydawanego przez ten organ aktu czy podejmowanych czynności. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjęcia działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Natomiast, z samą bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Przedmiotem zarzucanej przez skarżącego bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wiu jest nierozpoznanie odwołania od decyzji Prezydenta Wia z dnia 5 grudnia 2012 r., nr [...]w sprawie odmowy przyznania zasiłku okresowego . Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę podzielił stanowisko Kolegium znajdujące pełne odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy, że argumenty skargi są niezasadne, a organ nie pozostaje w bezczynności w załatwieniu podania strony z dnia 12 grudnia 2012 r. Zasadnie bowiem organ odwoławczy podnosi, że pisma skarżącego z dnia 12 grudnia 2012 r. nie można było uznać za odwołanie od opisanej wyżej decyzji organu I instancji z dnia 5 grudnia 2012 r. Sąd podziela ocenę Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż wbrew twierdzeniem skarżącego, podanie strony z dnia 12 grudnia 2012 r. było niejasne. Okoliczność ta uzasadniała wezwanie skarżącego na podstawie art. 63 § 2 k.p.a. do sprecyzowania żądania. Wobec złożonych Kolegium przez skarżącego wyjaśnień, że żądanie wyrażone w piśmie z dnia 12 grudnia 2012 r. zostało przedstawione jasno i precyzyjnie, a adresatem podania był organ I instancji, w tej sytuacji Kolegium zasadne było przekazanie opisanego wyżej podania skarżącego do załatwienia organowi I instancji W tej sytuacji, Kolegium prawidłowo wyjaśniło też skarżącemu, że nie można przyjąć domniemania, iż istotnie podanie z dnia 12 grudnia 2012 r. jest odwołaniem od w/w decyzji organu I instancji). Wreszcie w piśmie z dnia 31 grudnia 2013 r. Kolegium wyjaśniło skarżącemu, dlaczego nie prowadziło postępowania odwoławczego w sprawie. Skarżącego prawidłowo pouczono, że o tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego pismo zostało skierowane. Kolegium wyjaśniło, że nie mogło potraktować podania z dnia 12 grudnia 2012 r. jako odwołania, skoro sam wnioskodawca jednoznacznie stwierdził, iż żądanie było precyzyjne i nie zostało skierowane do Kolegium, lecz do organu I instancji. Zgodzić się w pełni należy ze stanowiskiem Kolegium, że postępowania odwoławczego nie można prowadzić z urzędu, ani na "życzenie" organu pierwszej instancji. W świetle powyższych ustaleń, nie można przyjąć, że w niniejszej sprawie Kolegium pozostaje w bezczynności w załatwieniu podania z dnia 5 grudnia 2012r., które natomiast zasadnie przekazało do załatwienia - zgodnie z wolą skarżącego organowi I instancji. Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić skargi z braku uzasadnionych ku temu podstaw i wobec tego oddalił ją w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.