IV SAB/Wr 392/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Radę Miejską Wrocławia w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na pismo z dnia 18 stycznia 2024 r. postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 14 marca 2024 r., uzupełnionym pismem z dnia 4 kwietnia 2024 r. R. W. (dalej: skarżący) wywiódł skargę (określoną jako "wniosek") na bezczynność i przewlekłość Rady Miejskiej Wrocławia (dalej również: organ), mające polegać na nieudzieleniu skarżącemu odpowiedzi na pytanie zawarte w wiadomości e-mail, przesłanej przez skarżącego w dniu 18 stycznia 2024 r. do radnych Rady Miejskiej Wrocławia. Treść pytania dotyczyła wskazania przez radnych motywów, jakimi kierowali się głosując nad uchwałą w przedmiocie pozbawiania Kardynała H. tytułu "[...]". W treści skargi wywiedziono, że obowiązkiem radnego jest utrzymywanie więzi z mieszkańcami, który to obowiązek został, zdaniem skarżącego, naruszony przez większość radnych Rady Miejskiej Wrocławia poprzez brak udzielenia skarżącemu odpowiedzi na zadane przez niego ww. zapytanie. Wobec powyższego skarżący wniósł o nakazanie radnym udzielenia odpowiedzi na przesłane w dniu 18 stycznia 2024 r. pytanie oraz ukaranie radnych za nieudzielenie skarżącemu informacji, o którą zwrócił się w dniu 18 stycznia 2024 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 17 ustawy o z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 - dalej: ustawa) rada gminy (tu: Rada Miejska) jest organem kolegialnym złożonym z radnych w ilości określonej w ustawie. Powołał się również na brzmienie art. 23 ust. 1 ustawy wskazując, że radny utrzymuje więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia, nie jest jednak związany instrukcjami wyborców. W przekonaniu organu utrzymywanie przez radnych więzi z mieszkańcami nie może być utożsamiane z obowiązkiem radnych polegającym na udzielaniu odpowiedzi na pytania mieszkańców. Z kolei motywy kierujące radnymi przy oddawaniu głosu za uchwałą stanowią wyraz ich wewnętrznych przekonań, za które mogą oni ponosić jedynie polityczną odpowiedzialność. Dlatego też, zdaniem organu, działania i zachowania poszczególnych radnych wobec kierowanych do nich przez mieszkańców pytań, nie mogą być utożsamiane z działaniami całej Rady Miejskiej Wrocławia, w związku z czym zarzut bezczynności i przewlekłości w działaniu organu jest bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia braku właściwości sądu administracyjnego, skarga podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym, w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 VI 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 VIII 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 XI 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Treść badanej skargi sprowadza się do zarzutów związanych z określonym sposobem wykonywania przez radnych Rady Miejskiej Wrocławia mandatu radnego, który w rozpoznawanej sprawie polega nieudzieleniu przez radnych odpowiedzi na zadane im przez skarżącego pytanie. Tak zakreślony przedmiot zaskarżenia nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy, radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy. Radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia, nie jest jednak związany instrukcjami wyborców. Mandat radnego ma charakter mandatu wolnego, a jego wykonywanie poddane jest jedynie weryfikacji wyborczej. Sposób oraz częstotliwość wykonywania obowiązków radnego, określonych w art. 23 ust. 1 ustawy, pozostawione jest uznaniu radnego. Za wyniki zgodnych z prawem działań wynikających z wykonywania mandatu radny ponosi przed wyborcami jedynie odpowiedzialność polityczną, która jest weryfikowana podczas wyborów do rady gminy następnej kadencji. Ustawa o samorządzie gminnym, zgodnie z przyjętym modelem wolnego mandatu radnego, jak i powołany wyżej art. 3 p.p.s.a. nie zawierają przepisu, który mógłby stanowić podstawę dokonywania przez sąd administracyjny kontroli sposobu wykonywania mandatu przez radnego. W szczególności powołane przepisy nie regulują możliwości stosowania środków dyscyplinujących w stosunku do radnych rady gminy jak i rady gminy jako organu, w sytuacji gdy sposób wykonywania mandatu radnego nie odpowiada oczekiwaniom mieszkańców. Sposób wykonywania mandatu radnego nie został bowiem zakwalifikowany w powołanych wyżej przepisach jako akt lub czynność, którą ustawodawca poddał kontroli sądowoadministracyjnej. Wobec powyższego skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.