IV SAB/Wr 397/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska, Asesor WSA Marta Pająkiewicz – Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A Oddział w O. na bezczynność Starosty O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 6 sierpnia 2021 r. oddala skargę w całości. A Oddział w O. (dalej jako strona skarżąca lub wnioskodawca) wnioskiem z dnia 6 sierpnia 2021 r. zwrócił się do Starosty O. (dalej jako organ, podmiot zobowiązany lub Starosta) o udostępnienie informacji publicznej w postaci: 1) uchwały Zarządu Powiatu w O., mocą której Zarząd Powiatu w O. ustalił liczbę słuchaczy w pierwszej klasie Branżowej Szkoły II stopnia w J. na rok szkolny 2020/2021 na poziomie 30 osób, a w przypadku braku takiej uchwały o wskazanie aktu, mocą którego Zarząd Powiatu w O. takiego ustalenia dokonał, 2) wskazania czy nauczyciele mający świadczyć w roku szkolny 2020/2021 pracę na rzecz Branżowej Szkoły II stopnia w J. byli uwzględniani przy ustalaniu wysokości części oświatowej subwencji ogólnej należnej powiatowi o. w roku 2020 i 2021, 3) wskazania czy uczniowie przyjęci na rok szkolny 2020/2021 do Branżowej Szkoły II stopnia w J. byli uwzględniani przy ustalaniu wysokości części oświatowej subwencji ogólnej należnej powiatowi o. w roku 2020 i 2021. Wnioskodawca jednocześnie wskazał, iż wnosi o udostepnienie powyższych informacji poprzez ich przesłanie pocztą elektroniczną na podany adres emailowy. Pismem z dnia 19 sierpnia 2021 r., które wpłynęło do strony skarżącej w dniu 20 sierpnia 2021 r., organ udzielił odpowiedzi podając, że: "1) Na posiedzeniu Zarządu Powiatu w O. w dniu 11 lutego 2020 r. Naczelnik Wydziału Oświaty, Kultury, Sportu i Zdrowia przedstawiła "Zestawienie proponowanych kierunków kształcenia w szkołach prowadzonych przez Powiat O. wg typów szkół na rok 2020/2021",wraz ze szczegółowymi informacjami o poszczególnych typach, profilach i zawodach wraz przedmiotami wiodącymi, zgłoszonymi przez dyrektorów szkół ponadpodstawowych. Zarząd przyjął zgłoszone przez dyrektorów propozycje. Dyrektor Zespołu Szkół [...] w J. przedstawiła projekt oferty kształcenia, który obejmował również oddział Branżowej Szkoły II stopnia o profilu mechanicznym "1 F - 30 miejsc -j. obcy: j. angielski, teoretyczne kształcenie zawodowe w zawodzie mechatronik) lub innym wg. potrzeb zgłoszonych we wnioskach kandydatów. Na stronie [...] została zamieszczona "Oferta edukacyjna szkół ponadpodstawowych prowadzonych przez Powiat O. na rok szkolny 2020/2021", w której wykazano nabór do klasy pierwszej Branżowej Szkoły II stopnia. 2) Nauczyciele, którzy byli zaplanowani do prowadzenia zajęć w tym oddziale nie byli uwzględniani przy ustalaniu wysokości części oświatowej subwencji na rok 2020 i 2021. Dane do subwencji na rok 2020 były podawane do Systemu Informacji Oświatowej wg stanu na dzień 30.09.2019 r. 3) Klasa pierwsza Branżowej Szkoły II stopnia w roku szkolnym 2020/2021 nie została utworzona. Przyjmowano jedynie podania chętnych do nauki w tym oddziale. Ich nazwiska nie zostały uwzględnione w Systemie Informacji Oświatowej, na podstawie którego otrzymujemy subwencję. 4) Do Branżowej Szkoły II stopnia na rok 2020/2021 złożyło podania 15 słuchaczy: w tym 5 osób w zawodzie kucharza, cukiernika- 4 osoby, fryzjera- 4 osoby, ślusarza-1 osoba i mechanika pojazdów samochodowych-1 osoba." W dniu 8 września 2021 r. strona skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu, zarzucając mu naruszenie 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej jako ustawa dostępowa lub w skrócie u.d.i.p.) i domagając się: 1) zobowiązania Starosty do załatwienia wniosku z dnia 6 sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2) stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenie od Starosty na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podano, iż pomimo upływu 14-dniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Starosta nie udostępnił wnioskowanej informacji. W dniu 20 sierpnia 2021 r. do strony skarżącej wpłynęło wprawdzie pismo nawiązujące do wniosku z dnia 6 sierpnia 2021 r., jednakże pismo to nie zawiera żądanej informacji publicznej. Jednocześnie Starosta nie wydał decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej, ani też decyzji o umorzeniu postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie oddalenie w całości wskazując w pierwszej kolejności, iż urzędowy publikator teleinformatyczny, jakim jest Biuletyn Informacji Publicznej (dalej jako BIP), jest podstawowym źródłem zapoznania się z informacją publiczną i udostępnienie informacji publicznej w BIP wyłącza obowiązek ponownego jej udostępniania na wniosek zainteresowanego. W tym kontekście wskazano, że wszystkie uchwały Zarządu Powiatu w O. publikowane są na bieżąco na stronie internetowej, co niewątpliwie umożliwiało stronie skarżącej uzyskanie informacji, w szczególności o której mowa w pkt 1) jej wniosku z dnia 6 sierpnia 2021 r. Organ podniósł ponadto, że trudno zgodzić się stwierdzeniem strony skarżącej, że Starosta nie udostępnił żądanej informacji, tym bardziej, że strona skarżąca nie precyzuje w jakim zakresie przedmiotowa informacja nie została udzielona. Zdaniem podmiotu zobowiązanego takie twierdzenia są całkowicie nieuprawnione w świetle udzielonej w dniu 19 sierpnia 2021 r. odpowiedzi na przedmiotowy wniosek. W piśmie tym wyraźnie wskazano bowiem, że Zarząd jedynie przyjął zgłoszone przez dyrektorów propozycje, a Dyrektor Zespołu Szkół [...] w J. przedstawiła projekt oferty kształcenia, który obejmował również oddział Branżowej Szkoły II stopnia o profilu mechanicznym "1 F - 30 miejsc - j. obcy: j. angielski, teoretyczne kształcenie zawodowe w zawodzie mechatronik) lub innym wg. potrzeb zgłoszonych we wnioskach kandydatów. Z kolei na stronie [...] została zamieszczona "Oferta edukacyjna szkół ponadpodstawowych prowadzonych przez Powiat O. na rok szkolny 2020/2021", w której wykazano nabór do klasy pierwszej Branżowej Szkoły II stopnia. Tym samym oczywiste jest, że Zarząd Powiatu nie podjął w tym zakresie uchwały. Z ostrożności procesowej wskazano, że brak było podstaw do wydania przez Starostę decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej, bowiem w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek, o których mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W piśmie procesowym z dnia 25 listopada 2021 r. strona skarżąca ustosunkowała się do powyższej odpowiedzi organu podnosząc, że wbrew twierdzeniom Starosty wskazała w skardze w jakim zakresie nie udostępniono jej informacji publicznej, tj. "w postaci: uchwały Zarządu Powiatu w O., mocą której Zarząd Powiatu w O. ustalił liczbę słuchaczy w pierwszej klasie Branżowej Sokoły II stopnia w J. na rok szkolny 2020/2021 na poziomie 30 osób, a w przypadku braku takiej uchwały o wskazanie aktu, mocą którego Zarząd Powiatu w O. takiego ustalenia dokonał." Strona skarżąca podała ponadto, że dopiero w odpowiedzi na skargę Starosta poinformował o tym, iż nie posiada informacji publicznej w postaci uchwały Zarządu Powiatu w O., mocą której Zarząd Powiatu w O. ustalił liczbę słuchaczy w pierwszej klasie Branżowej Szkoły II stopnia w J. na rok szkolny 2020/2021 na poziomie 30 osób, gdyż uchwała taka nie została podjęta. Zarzuciła ponadto, że zarówno w piśmie z 19 sierpnia 2021 r., jaki i w odpowiedzi na skargę Starosta nie wskazał aktu, mocą którego Zarząd Powiatu w O. dokonał ustalenia liczby słuchaczy klasy pierwszej Branżowej Szkoły II stopnia w J. w roku szkolnym 2020/2021 na poziomie 30 osób. W ocenie strony skarżącej są tylko dwie prawnie dopuszczalne formy, w jakiej mogą być podejmowanie rozstrzygnięcia przez Zarząd Powiatu O. tj.: forma uchwały lub decyzji. Obie te formy wymagają przeprowadzenia głosowania, gdyż Zarząd jest organem kolegialnym. Przesądza o tym § 58 ust. 1 Statutu Powiatu O. [...], który stanowi, iż: "Zarząd rozstrzyga w formie uchwał i decyzji wszystkie sprawy należące do jego kompetencji, wynikające z ustaw oraz przepisów wykonawczych do ustaw i w granicach upoważnień ustawowych." Jeżeli tak to ustalenie liczby słuchaczy ww. klasy I mogło być dokonane jedynie w formie uchwały lub decyzji przyjętej przez Zarząd Powiatu O. w stosowanym głosowaniu. Jeżeli nie byłoby głosowania oraz uchwały albo decyzji to nieuzasadnione byłoby twierdzenie, iż Zarząd Powiatu ww. propozycję dyrektora przyjął. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 u.p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Dodatkowo trzeba podkreślić, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 u.p.p.s.a. Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze zaś będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13 oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia powołane w treści uzasadnienia niniejszego wyroku). W przedmiotowym postępowaniu zaskarżeniu podlegała bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Przechodząc do istoty sprawy trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W myśl art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2019 r., poz. 2232) oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Przepisy powołanej ustawy nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Mając powyższe regulacje na uwadze należy podkreślić, że w toku oceny zasadności skargi w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona skarżąca, miały charakter informacji publicznej, oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż Starosta – jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – był zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Wątpliwości stron nie budził również fakt, że oczekiwane przez wnioskodawcę informacje miały właśnie taki charakter, gdyż kwestie dotyczące szkolnictwa ponadpodstawowego i przyznawanych oświatowych subwencji mieszczą się w zadaniach publicznych organu wykonawczego powiatowego samorządu terytorialnego. Przedmiotem sporu w toczącym się postępowaniu nie była również ocena czy doszło do prawidłowego zrealizowania, określonych w art. 14 u.d.i.p., wymagań co do sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej, jak też terminu realizacji tego zobowiązania. Spornym pozostaje natomiast ocena, czy organ rozpatrzył żądanie udostępnienia informacji publicznych w całości. Strona w skardze nie kwestionuje, że otrzymała część żądanych informacji, tj. odpowiedzi na pkt 2) i pkt 3) wniosku z dnia 6 sierpnia 2021 r., jednakże podnosi, iż w piśmie z dnia 19 sierpnia 2021 r. organ nie ustosunkował się do pkt 1) tego wniosku, tj. nie wskazał uchwały Zarządu Powiatu w O. lub innego aktu tego Zarządu, mocą których ustalono liczbę słuchaczy w pierwszej klasie Branżowej Szkoły II stopnia w J. na rok szkolny 2020/2021 na poziomie 30 osób. Z analizy akt sprawy wynika, że organ udzielił odpowiedzi również na 1) pkt wniosku z dnia 6 sierpnia 2021 r., która sprowadziła się do podania informacji, iż na posiedzeniu Zarządu Powiatu w O. w dniu 11 lutego 2020 r. przyjęto przedstawione przez Naczelnik Wydziału Oświaty, Kultury, Sportu i Zdrowia "Zestawienie proponowanych kierunków kształcenia w szkołach prowadzonych przez Powiat O. wg typów szkół na rok 2020/2021", wraz ze szczegółowymi informacjami o poszczególnych typach, profilach i zawodach wraz przedmiotami wiodącymi, zgłoszonymi przez dyrektorów szkół ponadpodstawowych. Wśród tych przyjętych propozycji był także projekt oferty kształcenia przedstawiony przez Dyrektor Zespołu Szkół [...] w J., który obejmował również oddział Branżowej Szkoły II stopnia o profilu mechanicznym. Dodatkowo poinformowano, że na internetowej stronie Starostwa została zamieszczona "Oferta edukacyjna szkół ponadpodstawowych prowadzonych przez Powiat O. na rok szkolny 2020/2021", w której wykazano nabór do klasy pierwszej Branżowej Szkoły II stopnia. Zdaniem orzekającego Sądu udzielona w ten sposób informacja w istocie polegała na stwierdzeniu, że przyjęcie zaproponowanego przez Dyrektor Zespołu Szkół [...] w J. projektu oferty kształcenia, w której mieścił się także nabór do klasy pierwszej Branżowej Szkoły II stopnia na poziomie 30 osób, nie miało formy uchwały lub decyzji Zarządu Powiatu w O. W tej sytuacji brak jest podstaw do stwierdzenia, iż organ nie wykonał swojego obowiązku w ramach dostępu do informacji publicznej, gdyż w przewidzianym terminie wskazano, poprzez podanie okoliczności przyjęcia na posiedzeniu Zarządu Powiatu w O w dniu 11 lutego 2020 r. zgłoszonego projektu oferty kształcenia do klasy pierwszej Branżowej Szkoły II stopnia, w której m.in. przewidziano liczbę słuchaczy na poziomie 30 osób, iż taka informacja, w tym przypadku dokument w postaci uchwały lub innego aktu administracyjnego, nie został sporządzony, a tym samym w istocie nie ma fizycznej możliwości realizacji żądania strony. Sąd rozpatrując zasadność skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie bada prawidłowości działań organu w zakresie wykonywania ciążących na nim zadań publicznych, w tym także formy i treści podejmowanych rozstrzygnięć, lecz ogranicza się wyłącznie do sfery związanej z realizacją wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Ewentualne zatem zarzuty co do nieprawidłowej formy podejmowania rozstrzygnięć, w tym przypadku co do braku formalnej uchwały lub decyzji Zarządu Powiatu w O w przedmiocie ustalenia liczby słuchaczy w pierwszej klasie Branżowej Szkoły II stopnia w J. na rok szkolny 2020/2021 na poziomie 30 osób, należałoby formułować w innym trybie np. skargi na bezczynność organu co do braku wydania takiej uchwały lub decyzji. Z tych też względów, uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.