IV SAB/Wr 40/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Sędzia WSA Lidia Serwiniowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A z/s w P. na bezczynność B sp. z o.o. w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Zarząd B Sp. z o.o. z/s w B. do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia A z/s w P. z dnia 10 czerwca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Zarządu B Sp. z o.o. z/s w B.w rozpatrzeniu wniosku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Zarządowi B Sp. z o.o. z/s w B. grzywnę w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych; IV. zasądza od Zarządu B Sp. z o.o. z/s w B na rzecz skarżącego Stowarzyszenia A z/s w P. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; V. oddala wniosek skarżącego Stowarzyszenia A z/s w P. o zasądzenie od Zarządu B sp. z o.o. z/s w B. sumy pieniężnej. Wnioskiem z dnia 10 czerwca 2015 r. Stowarzyszenie A z/s w P., dalej: strona skarżąca, wystąpiło do B Sp. z o.o. w B., dalej: podmiot zobowiązany, z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w formie skanu pełnej dokumentacji /uchwały, protokoły, decyzje i inne dokumenty powiązane/ z Walnego Zgromadzenia Wspólników, Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników, posiedzeń Zarządu, Rady Nadzorczej spółki- za okres od stycznia 2015 r. do czerwca 2015 r. Wskazano, że żądaną informację należy przesłać na podany adres mailowy. Pismem z dnia 12 stycznia 2016 r. strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność podmiotu zobowiązanego, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust 1 w związku z art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: u.d.i.p., przez nieudzielenie informacji publicznej, określonej we wniosku i wniosła o: zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, oraz stwierdzenia, że podmiot zobowiązany dopuścił się rażącego naruszenia prawa i poinformowanie o tym Burmistrza Miasta i Gminy B. W uzasadnieniu skargi wskazano, że strona skarżąca wystąpiła do strony zobowiązanej o udzielenie informacji publicznej wymienionej we wniosku z dnia 10 czerwca 2015 r. Jednak do dnia złożenia skargi, tj. 15 lutego 2016 r. organ nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 u.d.i.p., nie udzielił żadnej odpowiedzi, czym naruszył 14-dniowy termin zapisany art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem strony skarżącej, żądana informacja ma charakter informacji publicznej albowiem dotyczy wprost wydatkowania środków publicznych, w ramach zawieranych przez podmiot umów oraz trybu działania i organizacji pracy podmiotu. Zarzucana bezczynność, w ocenie strony skarżącej, ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zachowanie adresata wniosku świadczy o lekceważącym traktowaniu obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p. Wymagana jest zatem sygnalizacja do odpowiedniego organu jakim jest Burmistrz B. - organ właścicielski B sp. z o.o. w B. W formie postanowienia, należy poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach, co ma być środkiem dyscyplinującym, gdyż nie jest to pierwsze tego typu zachowanie organu. W odpowiedzi na skargę organ zobowiązany wniósł o oddalenie skargi, jako bezzasadnej i wskazał, że wniosek z dnia 10 czerwca 2015 r. jest wnioskiem o uzyskanie dostępu do informacji publicznej przetworzonej, a w zasobach organu nie istnieją dokumenty w zakresie informacji objętej wnioskiem skarżącego. Podniesiono, że ustawodawca nie definiuje terminu "informacja przetworzona", jednak w literaturze i judykaturze wskazuje się, że informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. art. 3 ust. 1. u.d.i.p. zawiera uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Sformułowana została zatem przesłanka wykazania przez wnioskodawcę interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej. W ocenie organu zobowiązanego, wnioskodawca nie wykazał interesu publicznego w uzyskaniu dostępu do informacji publicznej przetworzonej, którą z całą pewnością są informacje objęte złożonym wnioskiem. W piśmie procesowym z dnia 4 marca 2016 r. strona skarżąca podtrzymała skargę i zawarte w niej wnioski. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s.86). W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.; dalej: u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2a u.d.i.p.). Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza zatem, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie u.d.i.p., w tym do czynności materialno - technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zasadnym jest zatem stanowisko, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12). Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy, że podmiot zobowiązany jest podmiotem wykonującym zadania publiczne na podstawie u.d.i.p. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. stanowi bowiem, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności (...) osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Jak wynika z odpisu Krajowego Rejestru Sądowego nr [...], jedynym wspólnikiem organu zobowiązanego jest Gmina B. Nie ulega zatem wątpliwości, że jest on podmiotem wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. W związku z powyższym, adresat wniosku powinien dokonać oceny przedmiotu żądania skarżącego, co pozwoli na dokonanie kontroli, czy organ pozostaje bezczynny w zakresie dostępu do informacji publicznej, tzn. nie udziela informacji wskazanej w konkretny sposób we wniosku strony, czy też rzecz dotyczy informacji niemających publicznego charakteru. Należy pamiętać, że u.d.i.p. nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 marca 2013 r. II SAB/Bk 3/13, Lex nr 1301236). Ocena, które z wnioskowanych informacji mają publiczny charakter nie może być dokonana za organ przez Sąd. W sprawie jest bezsporne, że podmiot zobowiązany nie udzielił skarżącemu żądanej informacji, a stan taki trwa nadal. Podmiot zobowiązany nie podjął także innych czynności , o których stanowią przepisy u.d.i.p. Wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę wnioskodawca nie musi samodzielnie wykazywać szczególnego interesu publicznego jako podstawy uzyskania informacji publicznej. Kategoria "szczególnego interesu publicznego" aktualizuje się w wypadku żądania informacji przetworzonej. Kwalifikacja informacji jako przetworzonej należy do organu. W wypadku uznania przetworzonego charakteru informacji organ powinien wydać w tej sprawie decyzję, w myśl u.d.i.p. Z odpowiedzi na skargę nie wynika, by decyzję taką wydano. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Podnieść również należy, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność, decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, CBOSA). Sąd stwierdził, że bezczynność organu zobowiązanego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Musi być ono znaczne bądź też wręcz przejawiać się w braku reakcji organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Organ zobowiązany pozostawił wniosek skarżącego bez odpowiedzi. Podmiot obowiązany pozostawał bezczynny prawie jeden rok, tj. od momentu złożenia wniosku do dnia rozprawy. Odnosząc się do wniosku strony skarżącej o skierowanie sygnalizacji do odpowiedniego organu Sąd stwierdził, iż zgodnie z art. 155 § 1 p.p.s.a. w razie wystąpienia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. Chodzić będzie zatem o takie naruszenie prawa, które nie zostały wzięte pod uwagę przez Sąd przy orzekaniu w sprawie. Naruszenia przepisów wykazane przez Sąd stanowiły natomiast podstawę stwierdzenia, że bezczynność zobowiązanego była rażąca i wymierzenia mu stosownej grzywny. Na tle tego przepisu należy zauważyć, że orzeczenie sygnalizacyjne ma charakter fakultatywny i nie służy na nie żaden środek zaskarżenia. Jest to środek dyscyplinujący i służy celom informacyjnym (por. B. Dauter "Zarys metodyki pracy sędziego sądu administracyjnego". Warszawa 2008, s. 258). W szczególności ma na celu informowanie organów administracji publicznej o nieprawidłowościach w ich funkcjonowaniu, które - w ocenie sądu - stanowią przyczynę skargi na ich działalność. Sąd nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, dlatego nie zastosował sygnalizacji przewidzianej tym przepisem. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 149 §1 p.p.s.a. orzeczona jak w pkt I i II sentencji wyroku. Sąd mając na uwadze treść ust. 2 art. 149 p.p.s.a. wymierzył organowi grzywnę w kwocie 500 zł, o czym orzeczono w pkt III sentencji wyroku. Sąd wziął pod uwagę, że będzie ona współmierna do stopnia zawinienia zobowiązanego, a zwłaszcza czasu w jakim bezczynność się utrzymywała oraz faktu, że do czasu orzekania przez Sąd nie została ona usunięta. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.