IV SAB/Wr 417/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2021 r. sprawy ze skargi: N. Y. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt stały I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadził postępowanie z wniosku strony z dnia 15 stycznia 2020 r.; II. stwierdza, że przewlekłość, o której mowa w punkcie I wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 1 kwietnia 2021 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 7 kwietnia 2020 r.) skarżąca N. Y. (dalej: skarżący, strona, wnioskodawca, cudzoziemiec) wniosła skargę na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt stały na terytorium RP. W treści skargi strona skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie podnosząc zarzut przewlekłości oraz zarzuty naruszenia art. 8 k.p.a., art. 12, art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. Zdaniem strony, Wojewoda Dolnośląski powinien zakończyć postępowanie decyzją w terminie maksymalnie dwóch miesięcy od daty złożenia przez stronę wniosku, czego jednak nie uczynił. Strona zaakcentowała, że sama sprawa nie jest szczególnie skomplikowana, nie było zatem konieczności przeprowadzenia szczególnie wnikliwego postępowania dowodowego, co mogłoby ewentualnie uzasadniać przedłużenie postępowania. Na tle przedstawionej w skardze (obszernej) argumentacji strona wniosła o: 1) stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania, skutkującej niezałatwieniem sprawy w terminach wynikających z art. 35 § 3 k.p.a.; 2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 4) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 15.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie zapewniając, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków, jakie cudzoziemcy składają do Wojewody Dolnośląskiego, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w warunkach problemów kadrowych związanych z niedoborem pracowników. Zwrócił uwagę, że w 2019 r. do Wojewody Dolnośląskiego wpłynęło 26854 wniosków o legalizację pobytów cudzoziemców, a w 2020 r. takich wniosków wpłynęło 30.226. Wyraził pogląd, że przy tak olbrzymiej ilości wniosków oczywistym jest, że może, oraz, że niestety dochodzi do opóźnień w prowadzonych postępowaniach, mimo że organ podejmuje różnorodne działania , aby zminimalizować powstałe opóźnienia. Dodał, że ocena, że stan przewlekłości nosi cechy rażącego naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie i wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. W podsumowaniu organ stwierdził, że trudności kadrowe, znacząca liczba spraw wpływających do urzędu oraz duża ilość spraw przypadających na jednego pracownika stanowią okoliczności, które powinny być brane pod uwagę przy ocenie tego, czy doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda Dolnośląski zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Przebieg postępowania administracyjnego w sprawie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania z wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt stały na terytorium RP. Definicję przewlekłości postępowania administracyjnego ustawodawca zawarł w treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiąc, że postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie postępowanie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie (w terminach wynikających z art. 35 k.p.a.), a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Niewątpliwie, stwierdzenie przewlekłości postępowania uzależnione będzie od konkretnych okoliczności jednostkowej sprawy. W podobnym kierunku cechę przewlekłości postępowania postrzega orzecznictwo sądowe, w którym akcentuje się, że postępowanie przewlekłe to takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej, zainicjowanej złożonym przez stronę wnioskiem. Wniosek strony wpłynął do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu w dniu 15 stycznia 2020 r. Blisko sześć miesięcy po złożeniu wniosku Wojewoda Dolnośląski skierował do strony wezwanie (pismo z dnia 3 lipca 2020 r.), w którym wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w siedzibie urzędu, w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, a także, na podstawie art. 64 § 2 ustawy kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 236, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 203 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35( wezwał również stronę, pod tym samym rygorem, do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie 30 dni o dokumenty wymienione w tymże wezwaniu. Należy zauważyć, że wezwanie to nie zostało poprzedzone zastosowaniem normy z art. 36 § 1 k.p.a. i zostało skierowane do strony już po wniesieniu przez nią ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie (pismo z dnia 19 czerwca 2020 r. z odnotowanym wpływem do organu w dniu 29 czerwca 2020 r.). Jak również wynika z akt, w dniu 15 lipca 2020 r. wpłynęło do organu pismo przewodnie strony z dnia 13 lipca 2020 r. wraz z dodatkową dokumentacją oraz zapytaniem, jakich jeszcze dokumentów brakuje w sprawie. W dniu 30 lipca 2020 r. strona stawiła się w urzędzie celem pobrania odcisków palców. W dniu 22 października 2020 r. Wojewoda Dolnośląski zainicjował procedurę z art. 207 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35) występując z zapytaniem, czy wjazd i pobyt stały wnioskodawczyni na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego. Z kolei pismem z dnia 22 października 2020 r. Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 50 k.p.a., wezwał stronę do przedłożenia w terminie 14 dni: 1) drzewa rodzinnego począwszy od wnioskodawczyni do osób, od których wywodzi ona polskie pochodzenie; 2) oryginałów dokumentów źródłowych pierwotnych dołączonych do akt oraz dodatkowych nowych członków rodziny, od których wnioskodawczyni wywodzi swoje polskie pochodzenie i w oparciu o które można ustalić pokrewieństwo wnioskodawczyni z członkami rodziny oraz posiadanie polskiego pochodzenia na czas prowadzonego postępowania, celem przeprowadzenia badania dokumentów pod względem ich autentyczności; 3) ich tłumaczenia w oryginale; 4) oryginału aktu urodzenia wnioskodawczyni oraz oryginału jego tłumaczenia; 5) oryginału zaświadczenia Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych; 6) oryginał dokumentu "odznaka grunwaldzka nr 038164" Naczelnego dowódcy Wojska Polskiego; 7) udokumentowanie (za pomocą dokumentów urzędowych) pokrewieństwa z członkami rodziny, od których strona wywodzi swoje polskie pochodzenie. Dodatkowo, w tym samym piśmie, organ wezwał strony do złożenia w dniu 9 listopada 2020 r. wyjaśnień w charakterze strony. Z akt sprawy wynika, że wspomniana czynność procesowa została przeprowadzona w wyznaczonym dniu. Dodatkowo, jak wynika z akt sprawy, w piśmie z dnia 9 listopada 2020 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 12 listopada 2020 r.) strona wniosła o wydłużenie terminu do uzupełnienia dokumentacji wniosku podnosząc, że wymagane dokumenty oddała do przetłumaczenia i że przedłoży je niezwłocznie po uzyskaniu tłumaczeń. W załączeniu do tego pisma przesłała jedynie drzewo genealogiczne. W dniu 18 listopada 2020 r. strona przesłała dodatkową dokumentację. W dniu 21 kwietnia 2021 r. Wojewoda Dolnośląski wydał decyzję na mocy której strona uzyskała zezwolenie na pobyt stały na terytorium RP. Przedstawiona wyżej charakterystyka przebiegu postępowania w sprawie uzasadnia zawarty w skardze zarzut dotyczący przewlekłości postępowania, które na skutek opieszałych działań organu trwa dużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Bez wpływu na ocenę wystąpienia przewlekłości kontrolowanego postępowania pozostają przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej ustawa COVID-19; (w tym art. 15 zzs ust. 11 uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U.2020.875) zmieniającej ww. ustawę z dniem 16 maja 2020 r.). Niezależnie bowiem od ogłoszonego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej: z dniem 14 marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1, Dz.U. 2020, poz. 433) obowiązującego do 20 marca 2020 r. (Dz.U. 2020, poz. 490), a następnie ogłoszonego od 20 marca 2020 r. do odwołania stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1, Dz.U. 2020, poz. 491) i konsekwencji wynikłych z przepisu art. 15zzs ust. 11, który wszedł w życie 31 marca 2020 r. (art. 15zzs dodany został przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. (Dz.U.2020.568) zmieniającej ustawę COVID 19 ustawę z dniem 31 marca 2020 r.) – stan przewlekłości w sprawie wystąpił jeszcze przed ogłoszeniem stanu epidemii oraz przed wejściem w życie art. 15 zzs wspomnianej ustawy. Miał również miejsce po uchyleniu art. 15 zzs ust. 11. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził, że organ przewlekle prowadził postępowanie z wniosku, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt III sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Okoliczności analizowanej sprawy, z uwagi na deklarowany cel pobytu (pobyt stały ze względu na polskie pochodzenie) wymagały podjęcia przez organ szeregu czynności dowodowych, wykraczających poza standardową procedurę udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia pobytowego. Jakkolwiek nie można w sprawie stwierdzić,, że organ prowadził postępowanie w poszanowaniu zasady szybkości postępowania, ukierunkowanej na załatwienie sprawy w możliwie najszybszym terminie (o czym świadczy już sama tylko kilkumiesięczna bierność organu od momentu złożenia wniosku do podjęcia pierwszej czynności), to jednak od lipca 2020 r. organ podejmował czynności ukierunkowane na załatwienie sprawy. Decyzję pobytową wydał w dniu 21 kwietnia 2021 r. Przy ocenie podejmowanych czynności Sąd uwzględnił znany z urzędu fakt ilości obciążenia kadry pracowniczej organu w związku z ilością wniosków składanych przez cudzoziemców na przestrzeni ostatnich kilku lat. W związku z tym, że po wniesieniu skargi Wojewoda Dolnośląski wydał decyzję w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem strony, Sąd w punkcie III wyroku działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Zawarte w punkcie IV wyroku orzeczenie odnosi się do żądania sumy pieniężnej. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że obowiązujące w tej materii fakultatywne jedynie działanie sądu oznacza, że wybór, czy zastosować ten środek, leży całkowicie w gestii oceny sądu a decydujące są tu w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie taki przypadek zdaniem Sądu nie zachodzi. Organ wydał bowiem ostatecznie decyzję w sprawie, a stwierdzona przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. O kosztach postępowania (punkt VI wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, sumę 580 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych.