IV SAB/Wr 42/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.), Protokolant Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. T. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Licealno-Gimnazjalnych w M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Zespołu Szkół Licealno-Gimnazjalnych w M. do rozpoznania wniosku A. T. z dnia 2 lutego 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Licealno-Gimnazjalnych w M. w rozpoznaniu wniosku A. T. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Zespołu Szkół Licealno-Gimnazjalnych w M. na rzecz A. T. kwotę 100 ( słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 2 lutego 2012 r. A. T. dalej skarżący przesłał drogą elektroniczną do Dyrektora Zespołu Szkół Licealno-Gimnazjalnych (dalej Dyrektor) wniosek o udzielenie informacji publicznej w zakresie: 1. Faktur za zakupiony w 2011 r. lekki olej opałowy; 2. Dokumentacji przetargowej z przeprowadzonego postępowania przetargowego na dostawę lekkiego oleju opałowego (ogłoszenie o zamówieniu nr [...] dnia 16.12.2011 r.) w zakresie: a. ofert złożonych przez wykonawców; b. protokołu z przeprowadzonego postępowania przetargowego; c. umowy w sprawie zamówienia publicznego; skarżący wskazał sposób i formę udostępnienia informacji tj. przesłać w formacie PDF lub kserokopie. W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor pismem z dnia 10.02.2012 r. nr [...] poinformował skarżącego, że zgodnie z obowiązującym w Zespole Szkół Licealno-Gimnazjalnych zarządzeniem strona kserokopii A4 to koszt 0,25 PLN; stawka ta dotyczy również pobierania opłaty od informacji udostępnianych zgodnie z art.15 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Liczba kopii to 97 szt. x 0,25=24,25. Wnioskowane dokumenty zostaną przesłane po zaksięgowaniu wpłaty. Pismem z dnia 13 marca 2012 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Dyrektora wnosząc o zobowiązanie go do udostępnienia informacji publicznej o jaką wystąpił. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2001 r. nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej ustawa udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o konieczności poniesienia przez podmiot dodatkowych kosztów. Ponieważ w terminie 14 dni od otrzymania powiadomienia skarżący nie wycofał i nie zmienił wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji podmiot zobowiązany był do udostępnienia informacji po upływie 14 dni od daty powiadomienia o wysokości opłaty (por. Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2010 r., I OSK 558/2010). Termin ten upłynął w dniu 2.03.2012 r. co oznacza, że od dnia 5.03.2012 r. podmiot pozostaje w bezczynności. Ponadto wysokość opłaty za udostępnienie informacji publicznej powinna każdorazowo odpowiadać rzeczywistym poniesionym przez organ kosztom udostępnienia informacji. W orzecznictwie sądów utrwalił się pogląd, że wszelkie opłaty wprowadzone w formie stawek ryczałtowych stanowią naruszenie art. 7 ust. 2 i art. 15 ust. 1 ustawy. "Przepis ten tylko w sytuacjach wyjątkowych upoważnia organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej do pobrania opłaty, jeżeli sposób udostępnienia informacji wskazany we wniosku osoby żądającej dostępu do takiej informacji powoduje powstanie dodatkowych kosztów. Taka regulacja ustawowa oznacza, że pobieranie opłaty przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji stanowi wyjątek od zasady bezpłatności dostępu do informacji publicznej, ustalonej w art. 7 ust. 2 ustawy. Treść tego przepisu musi więc być tłumaczona według wykładni zawężającej. Prawo do pobierania opłaty może zatem dotyczyć tylko dodatkowych kosztów związanych z żądanym sposobem udostępnienia informacji." "Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej dodatkowym kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem jej udostępnienia lub koniecznością przekształcenia tych informacji. Wykładnia tego przepisu (w kontekście ogólnej reguły bezpłatności udzielania informacji publicznej - art. 7 ustawy) prowadzi do wniosku, że żądana opłata winna odpowiadać kosztom rzeczywistym, realnym, adekwatnym do poniesionych." "...tworzenie cenników, wprowadzanie zryczałtowanej wysokości opłat za udostępnianie informacji publicznej, przesadzających z góry wysokość opłaty za udostępnienie informacji publicznej, narusza przepisy ustawy o odstępie do informacji publicznej. Każdy cennik stanowi bowiem rodzaj ryczałtu, a ten z istoty nie odpowiada kosztom rzeczywistym. Art. 15 ust. 1 ustawy wskazuje na koszty dodatkowe, a zatem koszty rzeczywiście poniesione." W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko podał, że udzielił skarżącemu informacji o obowiązku uiszczenia opłaty, którą nie uiścił. Podana opłata odpowiada rzeczywistym poniesionym kosztom zakupu papieru oraz tonera do ksero, i stanowi koszty dodatkowe w rozumieniu art. 15 ust. 1 ustawy W przypadku kiedy skarżący uiści tę opłatę to żądane we wniosku kserokopie dokumentów zostaną mu przesłane. W ocenie Dyrektora skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, jakie jemu przysługiwały w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, tj. wezwanie do usunięcia skutków naruszenia art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej a kontrola ta, o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta po myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), obejmuje również bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza, że zarzut bezczynności można postawić organowi wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt ustawy i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na wstępie należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją tego prawa zajmuje się m.in. ustawa, której art. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Ponadto, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach i niewątpliwie skarżony organ - Dyrektor, jest zobowiązany na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy do udostępniania informacji publicznej, bowiem jest organem samorządu terytorialnego i wykonuje zadania publiczne. Odnosząc się do twierdzenia Dyrektora, że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia w sprawie będącej skargą przez wezwanie do usunięcia naruszenia prawa art. 52 § 3 p.p.s.a., należy na wstępie zauważyć, że udzielenie informacji publicznej jest czynnością o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczy bowiem zarówno prawa wynikającego z art. 61 Konstytucji, jak i sprecyzowanego przedmiotową ustawą o dostępie do informacji publicznej. Z tych względów kwestie środka zaskarżenia w stosunku do tych aktów należy rozpatrywać pod kątem postanowień art. 52 § 3, a nie art. 52 § 4 p.p.s.a. Wprawdzie w art. 52 p.p.s.a. zawarto ogólną zasadę dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego po wykorzystania środków obrony administracyjnej, jednakże ten przepis zawiera zastrzeżenie, że ma to miejsce wówczas, gdy takie środki zaskarżenia przysługują: bądź na podstawie k.p.a., bądź przepisów szczególnych, czy też p.p.s.a. Skoro brak tego typu środków w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a w odniesieniu do aktów i czynności o których mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – brak ich jest w k.p.a., należy przeanalizować pod tym kątem art. 52 § 3 p.p.s.a. Trzeba przy tym zaznaczyć, że z czysto językowego punktu widzenia, art. ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie na bezczynność w zakresie wydawania aktów. Taki sposób rozumienia tego przepisu wynika zresztą z dalszej jego części. Przepis ten określa bowiem wyraźnie, że skargi takie można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynność - do usunięcia naruszenia prawa. Wynika z niego, że środek ten w jednoznaczny sposób wiąże się z aktywnością organu, a nie jego bezczynnością. Należy zauważyć, że kiedy ustawodawca uzależnia możliwość zaskarżania bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny, jak m.in. w art. 37 k.p.a., czy w art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Za taką interpretacją wyżej art. 52 § 3 p.p.s.a. przemawia również treść art. 53 § 2 p.p.s.a. Wskazuje on, że jeżeli organ milczy po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktu, to można po upływie określonego terminu wnieść skargę. W tej sytuacji ustawodawca powiązał wyraźnie dopuszczalność skargi z milczeniem organu po wniesieniu wezwania. Oznacza to, że takie konsekwencje, nawet na gruncie p.p.s.a., zostały przewidziane w stosunku do bezczynności określonego rodzaju. Nie można przypuszczać zatem, że brak ujęcia bezczynności w art. 52 §3 p.p.s.a. jest tylko pewnym niedociągnięciem legislacyjną. Należy zwrócić uwagę na szczególny charakter skargi na bezczynność i sposób składania jej do sądu administracyjnego. Skarga ta w istocie bowiem nie ma na celu dążenie do określonego rozstrzygnięcia, lecz tylko do rozpatrzenia wniosku. W przypadku informacji publicznej ponadto trzeba uwzględnić aspekty szybkości postępowania i jego odformalizowania. Możliwość składania skarg do sądu za pośrednictwem organu administracji publicznej i samokontroli w postaci wydania aktu realizuje już zasadę umożliwienia wcześniejszej obrony na drodze administracyjnej. Uwzględnienie w całości skargi przy zaskarżaniu bezczynności organu ma swoisty charakter, gdyż sprowadza się odmiennie niż przy skardze na akt, nie do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy zgodnie z zarzutami skargi, lecz na podjęciu zaniechanych wcześniej czynności niezbędnych dla załatwienia sprawy lub rozstrzygnięcia w sprawie. (zob.: K. Klonowski, Bezczynność organu w postępowaniu sądowo-administracyjnym, ST 2004 r. nr 4 s. 33). Uzasadnia to wyeliminowanie dodatkowych warunków utrudniających szybkie rozpatrzenie skargi na bezczynność, wtedy gdy nie czyni tego wyraźnie ustawa. Skarga na bezczynność winna bowiem zmierzać do jak najszybszego przymuszenia organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Przenosząc się na grunt merytorycznego rozpoznania sprawy należy uznać, że skarga jest zasadna. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy skarżący zgodnie z obowiązującym w Zespole Szkół Licealno-Gimnazjalnych zarządzeniem zobowiązany był do wniesienia opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Skarżący we wniosku wskazał sposób i formę udostępnienia informacji tj. przesłać w formacie PDF lub kserokopie. W odpowiedzi Dyrektor w piśmie z dnia 10.02.2012 r. uzależnił udostepnienie informacji od wniesienia opłaty za sporządzenie kopii dokumentów o które wnosił skarżący. Wobec tego – stosownie do postanowień ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie budzi wątpliwości bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Natomiast na podstawie art. 14 ust. 1 tej ustawy, jeżeli organ udostępnia informację publiczną na wniosek to powinien uczynić to w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. W sytuacji, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 ustawy). Niemniej jednak poinformowanie skarżącego, że informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, Dyrektor był również zobowiązany do poinformowania go, że jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji zostanie umorzone. W przedmiotowej sprawie Dyrektor nie dokonał żadnej z powyższych czynności; tj. nie udostępnił wnioskowanej informacji, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia lub o umorzeniu postępowania. Z tej racji zasadna jest skarga skarżącego dotycząca bezczynności Dyrektora w przedmiocie jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie Sądu uzależnienie udostępnienia informacji publicznej od uiszczenia opłaty, która według Dyrektora odpowiada wysokości kosztów związanych z udostępnieniem informacji jest naruszeniem art. 15 ust. 1 ustawy. Powołany przepis stanowi, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Ustęp 2 powołanego przepisu postanawia, że podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Ustęp 2 określa zatem tylko, że zawiadamia się wnioskodawcę o wysokości opłaty, a udostępnienie informacji następuje po upływie 14 dni od tego powiadomienia, niezależnie od tego, czy opłata została uiszczona. Z racji powyższego stwierdzić należało, że Dyrektor w sposób nieuprawniony uzależnił udostępnienie wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej od uiszczenia ustalonej przez niego opłaty i w następstwie tego doszło do bezczynności Dyrektora. Ponadto Dyrektor nie odniósł się do udostępnienia informacji w formie skanowania w formacie PDF. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał wobec tego Dyrektora do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni licząc od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Sąd nie stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Od daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do daty wyroku upłynął bowiem okres, który przy uwzględnieniu wymiany korespondencji między organem i skarżącym oraz określonego w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wydłużonego terminu udostępnienia informacji, nie uzasadnia stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie na art 200 p.p.s.a. zasądzając od Dyrektora na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, tj. uiszczonego wpisu od skargi