IV SAB/Wr 42/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. H. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przydział lokalu socjalnego postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 22 grudnia 2019 r. P. H. (dalej: strona, skarżący) wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu ze skargą na bezczynność Prezydenta W. (dalej: organ) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przydział lokalu socjalnego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ "uporczywie i permanentnie" nie udziela mu pisemnej odpowiedzi odnośnie losów złożonego w 2007 r. wniosku o przyznanie mieszkania. Podkreślił on również, że do 28 listopada 2019 r. wysłał cztery pisma z żądaniem podania terminu przydziału lokalu socjalnego. Na żadne z nich organ jednak nie odpowiedział. Dlatego też w ocenie skarżącego organ pozostaje w niczym nieuzasadnionej bezczynności w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wyjaśniając, że przewlekłość postępowania w sprawie przyznania lokalu socjalnego nie podlega kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. Dotyczy ona bowiem w istocie aktu organu administracji publicznej, wskazanego w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), w odniesieniu do którego nie jest możliwe wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Poza tym organ stwierdził, że skarżący nie wyczerpał przysługujących mu środków służących przeciwdziałaniu zwłoce w rozpatrzeniu sprawy. Dodał również, że postępowanie z wniosku o przydział lokalu socjalnego było prowadzone zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawowymi, jak i regulacjami prawa miejscowego przewidującymi, że przyznanie mieszkania następuje dopiero po zakwalifikowaniu wnioskodawcy na listę oczekujących na zawarcie umowy najmu. Przy czym procedura ta podlega corocznej aktualizacji, w efekcie której lista rankingowa sporządzana jest na nowo. Dalej organ wyjaśnił, że wniosek skarżącego, który wpłynął w dniu 3 października 2005 r. również podlegał kilkukrotnej ocenie punktowej, jednakże za każdym razem liczba przyznanych punktów była niewystarczająca do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. O braku możliwości ujęcia skarżącego na liście osób uprawnionych był on zaś każdorazowo informowany z zaznaczeniem, że wniosek może być rozpatrzony w kolejnym roku. W procedurze aktualizacyjnej przeprowadzonej w 2019 r. skarżący jednak nie uczestniczył, gdyż skierowana do niego korespondencja została zwrócona przez pocztę. Tak samo stało się z przesyłką pocztową skierowaną do skarżącego w dniu 9 września 2019 r. w reakcji na żądanie udzielenie informacji o sprawie. Z tych powodów organ uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i winna podlegać odrzuceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 2 p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych. Z kolei stosownie do art. 3 § 2 wskazanej ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na wymienione w tym przepisie akty i czynności organów administracji publicznej, a także na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowanie przez te podmioty. W kontekście niniejszej sprawy należy zwłaszcza zauważyć, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., skarga przysługuje m.in. na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 – 3, a więc nie będące decyzjami lub postanowieniami, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Poza tym skargą mogą być objęte także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, niebędące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne – stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – obejmuje również orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (tj. sprawy obejmujące – co do zasady – decyzje i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, a także inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjęte poza szeroko rozumianym postępowaniem administracyjnym) lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (tj. sprawy obejmujące indywidulane interpretacje przepisów prawa podatkowego oraz opinie zabezpieczające). Ponadto sąd administracyjny, na mocy art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., rozpoznaje również skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Na wstępie wskazać należy, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie obejmowała swoim przedmiotem bezczynność organu, nie zaś przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania, jak niezasadnie przyjął to organ. Skarżący domagał się bowiem nie tyle uznania, że zainicjowana przez niego sprawa o przydział lokalu socjalnego toczy się dłużej niż jest to niezbędne do jej załatwienia, co żądał stwierdzenia bezczynności w zakresie udzielenia odpowiedzi na skierowane do organu zapytania dotyczące losów wniosku o przydział mieszkania złożonego w 2007 r. Dlatego też stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę w kontekście przewlekłości prowadzonego postępowania nie w pełni odnosiło się do zarzutów strony. Nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy, albowiem wniesiona skarga okazała się niedopuszczalna z uwagi na sformułowany przez skarżącego przedmiot zaskarżenia. Przechodząc do istoty sprawy należy zauważyć, że regulacje prawne dotyczące wynajmowania lokali komunalnych, w tym także i nabywania prawa do lokali socjalnych, zawarte są w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 611 ze zm.) oraz w podjętych na jej podstawie aktach prawa miejscowego, do kategorii których zalicza się również uchwała nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy W. ([...]). Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne nie obejmuje jednak wszystkich aktów i czynności (a co za tym idzie także i bezczynności) podejmowanych w związku z gospodarowaniem mieszkaniowym zasobem gminy w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej. Jak podkreśla się w orzecznictwie, ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie daje podstaw prawnych do załatwienia sprawy przyznania konkretnego lokalu (zawarcia umowy najmu lokalu) w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Zapewnienie lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu gminy należy, zgodnie z tą ustawą, do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 i 2) i gmina realizuje w tym zakresie zadania z zakresu administracji publicznej, jednakże samo zawarcie umowy najmu lokalu, jest załatwiane w formie cywilnoprawnej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 415/09, z dnia 28 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 799/09, z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 679/07 oraz z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 362/10 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia powołane w treści uzasadnienia niniejszego postanowienia). W kontekście niniejszej sprawy należy również przywołać pogląd wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 – na który zresztą trafnie zwrócił uwagę organ – stwierdzający, że postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę składa się z dwóch etapów. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy. Następnie wniosek jest rozpoznawany przez organ, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. W tym pierwszym etapie działanie organu ma charakter administracyjnoprawny, bowiem organ decyduje o tym, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb mieszkaniowych, z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Etap ten jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy. Drugi etap postępowania w zakresie udzielania konkretnej pomocy mieszkaniowej, związany jest natomiast z podjęciem czynności cywilnoprawnych, zmierzających do zawarcia umowy najmu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że przedmiotem wniesionej skargi nie była w istocie bezczynność organu w zakresie zakończenia tak pierwszego, jak i drugiego etapu postępowania zmierzającego do przyznania skarżącemu lokalu socjalnego. Treścią jego żądania była bowiem bezczynność w zakresie udzielenia przez organ odpowiedzi na kierowane do niego pisma w sprawie złożonego wniosku o przydział mieszkania. W konsekwencji należało przyjąć, że skarżący domagał się nie tyle przyznania lokalu socjalnego na wniosek z 2007 r., co uzyskania informacji o sprawie tym wnioskiem zainicjowanej. W tym zaś zakresie sąd administracyjny nie ma kompetencji, aby nakazać organowi udzielenie skarżącemu stosownej informacji. Nie przybiera bowiem ona postaci decyzji, postanowienia czy innego rodzaju aktu podlegającego kontroli sądowoadministracyjnej, lecz stanowić może co najwyżej zwykłe pismo informacyjne, które nie może być co do zasady zakwestionowane nie tylko w ramach postępowania sądowego, ale także w administracyjnym toku instancji. Dlatego też w ocenie Sądu przedmiotowa skarga na bezczynność organu okazała się niedopuszczalna, gdyż sprawa, w której została wniesiona nie podlegała kognicji sądów administracyjnych. W takiej sytuacji należało ją odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji postanowienia.