IV SAB/Wr 420/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M. M. (reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych M. M. i L. M.), B. C. (reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych J. C. i G. C.) i Z. P. (reprezentowanej przez przedstawicieli ustawowych A. P. i A. P.) na bezczynność Burmistrza Gminy M. w przedmiocie wywiązywania się z obowiązku zapewnienia bezpłatnego dowozu dzieci do szkoły w W. W. oddala skargę w całości. Skarżący – M. M., B. C. i Z. P., reprezentowani przez przedstawicieli ustawowych, wnieśli – w trybie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym – skargę na niewywiązywanie się (od września 2019 r.) przez Burmistrza Gminy M. z obowiązku zapewnienia bezpłatnego dowozu dzieci do szkoły we W. W.. Na uzasadnienie skargi wskazali na przepis art. 39 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r., poz. 910), zgodnie z którym, jeżeli odległości pomiędzy domem ucznia a szkołą obwodową przekraczają odległość 3 km dla uczniów I-IV klas szkół podstawowych oraz 4 km dla uczniów V-VIII klas szkół podstawowych, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie transportu. W skardze podniesiono, że skarżący spełniają warunek kilometrowy, gdyż jako uczniowie klas 7 i 8 szkoły podstawowej mieszkają w odległości 9,2 km (M. M.), 8,1 km (B. C.) oraz 6,1 km (Z. P.) od szkoły. Wskazano również, że po zmianie obwodów szkolnych w gminie, skarżący, będący uczniami, którzy kontynuują naukę w szkole macierzystej (tj. w szkole, w której uczyli się jeszcze przed zmianą obwodów szkolnych) zostali pozbawieni darmowego dowozu do szkoły. Dodano, że złożona do Burmistrza Gminy M. prośba o przywrócenie tego transportu została rozpoznana negatywnie, gdy tymczasem skarżący dysponują opiniami Ministerstwa Edukacji Narodowej oraz D. Kuratorium Oświaty, z których wynika, że zmiana obwodów szkolnych nie dotyczy dzieci, które przed zmianą obwodów realizowały obowiązek szkolny w szkole zgodnej z poprzednim podziałem. Zwrócono uwagę, że w stosunku do skarżących nie zostały podjęte żadne decyzje o obowiązkowym przeniesieniu do innej szkoły. Podniesiono także, że nie godzi się by koszty reformy szkolnictwa (ponad niezbędny zakres) ponosiły dzieci, czy ich rodzice. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o nakazanie Burmistrzowi Gminy M. zapewnienia skarżącym bezpłatnego dowozu do i ze szkoły podstawowej, do której uczęszczają, a także, zwrotu poniesionych kosztów dojazdu za okres od września 2019 r. w kwotach wskazanych w skardze. Argumentację skargi skarżący podtrzymali w piśmie procesowym z dnia 17 listopada 2020 r., przedstawiając szczegółowe koszty zwrotu kosztów. Do pisma procesowego dołączyli także – opinię Wojewody D. z dnia 7 sierpnia 2020 r. oraz opinię Kuratorium Oświaty we W. z dnia 27 sierpnia 2020 r. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy M. wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w skardze nie podano przepisu na podstawie którego organ ten byłby zobowiązany do dowożenia dzieci zamieszkujących poza obwodem Szkoły Podstawowej we Wziąchowie Wielkim do tej właśnie szkoły. Wskazał na treść art. 39 ustawy Prawo oświatowe, akcentując, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej (jeżeli dowożenie zapewniają rodzice) w sytuacji, gdy droga dziecka z domu do szkoły, w obwodzie której dziecko mieszka, przekracza odległości wskazane w ust. 2 art. 39 ustawy Prawo oświatowe. W odpowiedzi na skargę podniesiono również, że przedłożone przez stronę skarżącą opinie Ministerstwa Edukacji Narodowej oraz Kuratora Oświaty we W. nie mogą być – w ujęciu konstytucyjnym – traktowane jako źródło prawa. Następnie wyjaśniono także, że w związku z wejściem w życie z dniem 1 września 2017 roku ustawy z dnia 14 grudnia 2016 roku Prawo Oświatowe na podstawie art. 206 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 roku poz. 60 ze zm.) po przeprowadzeniu w Gminie M. szerokich konsultacji został przyjęta uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 27 lutego 2017 roku w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego. Zgodnie z art. 207 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe ww. uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego. Po pozytywnym zaopiniowaniu powyższej uchwały przez D. Kuratora Oświaty Rada Miejska w M. przyjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] marca 2017 roku w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego (Dz. Urz. Woj. Doi. poz. 1819). Powyższa uchwała jest aktem prawa miejscowego. W § 4 powyższej uchwały zdecydowano o przekształceniu Gimnazjum we W. w publiczną ośmioletnią szkołę podstawową o nazwie Szkoła Podstawowa we W. W załączniku Nr 1 do niniejszej uchwały ustalono na okres od 1 września 2017 do 31 sierpnia 2019 plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych prze Gminę M. oraz wyznaczono granice obwodów szkół. W punkcie 8 załącznika ustalono, że miejscowości B. (sołectwo B.), K. (sołectwo K.) i W. (sołectwo W.) leżą w granicach obwodu Szkoły Podstawowej we W. Załącznik Nr 3 określa projekt planu sieci publicznych ośmioletnich szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę M. po 1 września 2019 roku. W okresie przejściowym Gmina M. pomiędzy 1 września 2017 roku a 31 sierpnia 2019 roku uczniowie którzy rozpoczęli naukę w danej szkole podstawowej kontynuowali w niej naukę do ukończenia danego etapu edukacji natomiast następnie uczniowie powinni realizować obowiązek szkolny w wynikającej z uchwały szkole obwodowej. Przyjęto zatem,' że uczniowie klas I oraz klas IV (zakończyli etap nauczania zintegrowanego w szkole podstawowej) od 1 września 2017 roku zgodnie z obowiązującym prawem miejscowym powinni uczęszczać do wynikającej z uchwały szkoły podstawowej. W odniesieniu do Szkoły Podstawowej we W. Wielkim organ stanowiący Gminy M. nie zawarł w uchwale o dostosowaniu sieci szkół rozwiązań wynikających z art. 205 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe. Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W Miliczu z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę M. oraz określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych, od dnia 1 września 2019 r. (Dz. Urz. Woj. D. poz. 3092) potwierdzono sieć szkół podstawowych i granice obwodów szkolnych przyjęte w uchwale Nr [...] z dnia [...] marca 2017 roku. Gmina M. zapewnia jednak dowożenie wszystkim dzieciom zamieszkałym w obwodzie szkoły poza miejscowością stanowiącą siedzibę szkoły. W ten sposób Gmina M. zapewnia wszystkim rodzicom dzieci zamieszkałych w B., W. i K. do Szkoły Podstawowej we W. W piśmie procesowym z dnia 8 grudnia 2020 r. Burmistrz Gminy M. poinformował, że od stycznia 2021 r. gmina zapewni dowóz dla uczniów Szkoły Podstawowej we W. W., z miejscowości mieszczących się poza obwodem szkoły. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że złożono ją w trybie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. Przypomnieć w związku z tym trzeba treść art. 101 i art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, jako że ten ostatni przepis nawiązuje w swej treści do pierwszego. Przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust.1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. W sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94. Przepis art. 101a stanowi z kolei, że przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Jak wynika z treści skargi, poprzez zainicjowanie postępowania sądowego skarżący, reprezentowani przez przedstawicieli ustawowych, domagają się od Burmistrza Gminy M. nakazania zapewnienia bezpłatnego dowozu do i ze szkoły podstawowej do której uczęszczają, a także, zwrotu poniesionych kosztów dojazdu za okres od września 2019 r. Na uzasadnienie swojego żądania skarżący wskazują na treść art. 39 ustawy Prawo oświatowe i podnoszą, że spełniają warunek kilometrażowy wskazany w tym przepisie albowiem skarżący, tj. M. M., B. C. i Z. P. mieszkają od szkoły w odległości odpowiednio – 9,2 km, 8,1 km oraz 6,1 km. W ocenie Sądu, treść art. 39 ustawy Prawo oświatowe miała kluczowe znaczenie z punktu widzenia zasadności skargi złożonej w trybie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. Przy czym, najistotniejszą w sprawie była norma zawarta w art. 39 ust. 2 i ust. 3 tego przepisu. Zgodnie z treścią art. 39 ustawy Prawo oświatowe, sieć publicznych szkół podstawowych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, z uwzględnieniem ust. 2. Zgodnie z art. 39 ust. 2 tej ustawy, droga dziecka z domu do szkoły nie może przekraczać: 1) 3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych; 2) 4 km - w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych. W myśl art. 39 ust. 3 ustawy, jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka: 1) przekracza odległości wymienione w ust. 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat - także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej; 2) nie przekracza odległości wymienionych w ust. 2, gmina może zorganizować bezpłatny transport, zapewniając opiekę w czasie przewozu. Warto też wskazać na treść art. 39 ust. 5, ust. 5a, ust. 5b oraz ust. 6 i ust. 7 ustawy Prawo oświatowe. Z przepisów tych wynika, że Rada Gminy, z uwzględnieniem ust. 1 i 2, ustala plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także określa granice obwodów publicznych szkół podstawowych, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2. W przypadku publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez inne organy, określenie granic ich obwodów następuje w uzgodnieniu z tymi organami. Uchwała rady gminy podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W uchwale, o której mowa w ust. 5, wskazuje się adresy siedzib szkół, o których mowa w ust. 5 oraz adresy innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Obwód szkoły podstawowej, w tym szkoły podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną część klas szkoły podstawowej lub szkoły filialnej, nie może posiadać części wspólnej z obwodem innej szkoły podstawowej, z wyjątkiem szkoły podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną część klas szkoły podstawowej lub szkoły filialnej, w zakresie klas nieobjętych strukturą organizacyjną tej szkoły. Rada gminy, podejmując uchwałę, o której mowa w ust. 5, dąży do tego, aby szkoły podstawowe były szkołami: 1) o pełnej strukturze organizacyjnej; 2) funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji. Rada powiatu ustala plan sieci publicznych szkół ponadpodstawowych oraz szkół specjalnych, z uwzględnieniem szkół ponadpodstawowych i specjalnych mających siedzibę na obszarze powiatu prowadzonych przez inne organy prowadzące, tak aby umożliwić dzieciom i młodzieży zamieszkującym na obszarze powiatu lub przebywającym w podmiotach i jednostkach, o których mowa w art. 4 pkt 2 lit. b, realizację odpowiednio obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki. Uchwała rady powiatu podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niewątpliwie obowiązek zapewnienia przez gminę przewozu dziecka do szkoły jest realizacją konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Także ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w art. 7 ust. 1 pkt 8 stanowi, iż do podstawowych zadań własnych gminy należy zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie edukacji publicznej. Z normy o charakterze ogólnym wypływają normy szczególne, zawarte przede wszystkim w ustawie Prawo oświatowe. W judykaturze zwraca się uwagę na to, że prawidłowa wykładnia przepisu art. 39 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe prowadzi do konkluzji, że przepis ten przewiduje dwie formy realizacji obowiązku gminy zapewnienia uczniom mieszkającym o określonej odległości od szkoły transportu i opieki w czasie przewozu do szkoły. Pierwszą jest zapewnienie bezpośrednio przez gminę bezpłatnego transportu i opieki, a drugą, która może mieć zastosowanie wtedy, gdy dowożenie zapewniają rodzice - zwrot kosztów przejazdu. Rozważając kwestię realizacji przez Gminę M. obowiązku ustawowego wynikającego z art. 39 ustawy Prawo oświatowe należy mieć na uwadze dwie kwestie. Otóż, gmina obowiązana jest do zapewnia bezpłatnego transportu dzieci do szkoły pod dwoma warunkami rozpatrywanymi łącznie. Pierwszy warunek wynika z treści art. 39 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe i dotyczy normatywnej, tj. określonej przez ustawodawcę, odległości drogi dziecka do szkoły (liczonej w kilometrach), w rozróżnieniu na klasy I-IV szkół podstawowych; V-VIII szkół podstawowych, po której przekroczeniu gmina zobowiązana jest, w myśl art. 39 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe, zapewnić dzieciom bezpłatny transport. Drugi warunek wynika z treści art. 39 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe, z którego jasno wynika, że obowiązek gminy w tym zakresie dotyczy przekroczenia normatywnej odległości drogi dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka (podkreślenie Sądu). A contrario, obowiązek ten nie dotyczy przekroczenia normatywnej odległości drogi dziecka z domu do szkoły, która nie jest dla dziecka szkołą obwodową. Sytuacja taka nie wyklucza natomiast oczywiście podejmowania w tym zakresie fakultatywnych działań ze strony gminy. W stanie faktycznym sprawy, skarżący spełniają niewątpliwie warunek z art. 39 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe, albowiem są uczniami klasy 7 i 8 szkoły podstawowej, których droga z domu do szkoły do której uczęszczają przekracza 4 km. Nie spełniają natomiast warunku na jaki wskazuje treść art. 39 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe, a mianowicie, szkoła do której uczęszczają nie jest ich szkołą obwodową, co wynika z treści uchwały Rady Miejskiej w M. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę M. oraz określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych. Okoliczność ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia złożonej przez stronę skargi w trybie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, która znajdzie uzasadnienie wyłącznie w sytuacji objętej hipotezą tego przepisu, tj. gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Mając na uwadze brzmienie art. 39 ustawy Prawo o światowe oraz treść przywołanej uchwały Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, albowiem w stanie faktycznym sprawy nie występuje stan, w którym organ nie wykonuje czynności nakazanych prawem. Zdaniem Sądu, norma wynikająca z art. 39 ust. 2 i 3 ustawy Prawo oświatowe nie daje podstaw do nałożenia na gminę obowiązku zapewnienia transportu dzieciom uczęszczającym do szkoły, która nie jest ich szkołą obwodową. Obowiązek taki nie wynika również z treści wspomnianej uchwały Rady Miejskiej w M. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Sąd zdaje sobie sprawę z komplikacji dla uczniów i ich rodziców jakie wynikają ze zmiany obwodów szkolnych, niemniej, zauważa, że kwestie nowych obwodów szkolnych rodzice dzieci mogą ewentualnie kwestionować poprzez zaskarżenie wymienionej uchwały Rady Miejskiej w M. która jest prawem miejscowym. Natomiast dopóki wspomniana uchwała jest w obrocie prawnym to wiąże organy administracji publicznej i mieszkańców gminy dla której została uchwalona. Dodatkowo należy zauważyć, że z pisma procesowego organu z dnia 8 grudnia 2020 r. wynika (k. 57 akt sądowych), że od stycznia 2021 r. Gmina M. zadeklarowała zapewnić dowóz dla uczniów Szkoły Podstawowej we W. W., z miejscowości mieszczących się poza obwodem szkoły. Odnosząc się do argumentacji, zaprezentowanej w przedłożonych przez skarżących pismach, należy wskazać, że czym innym jest prawo dziecka do kontynuowania nauki w szkole dotychczasowej, a czy innym, kwestia przypisania konkretnej miejscowości zamieszkania dziecka do szkoły obwodowej, znajdującej się w granicach obwodu wyznaczonego uchwałą podjętą przez organ uchwałodawczy gminy na podstawie delegacji ustawowej, wynikającej z art. 39 ust. 5 ustawy Prawo oświatowe. Z treści uchwały Rady Miejskiej w M. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę M. oraz określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych, od dnia 1 września 2019 r. wynika ponad wszelką wątpliwość, że miejscowości – B., K., Wrocławice w których zamieszkują skarżący zostały przypisane tą uchwała do obwodu Szkoły Podstawowej we W. Obwód Szkoły Podstawowej we W. W. obejmuje natomiast takie miejscowości jak – G., G., O., W. G., W. M., W.W., P. W podsumowaniu należy skonstatować, że stwierdzenie przez sąd administracyjny niezaistnienia okoliczności materialnoprawnych określonych w art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uzasadniało oddalenie skargi w sprawie po myśli art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 20219 r., poz. 2325).