IV SAB/Wr 425/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV sprawy ze skargi G. Ł. na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy we Wrocławiu w przedmiocie podjęcia merytorycznych czynności w sprawie naruszenia przepisów prawa pracy postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Pismem z 7 kwietnia 2026 r. G. Ł. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy we Wrocławiu (dalej: OIP) w podjęciu merytorycznych czynności w sprawie naruszenia przepisów prawa pracy. Skarżący podniósł, że Wójt Gminy Jemielno (dalej: Wójt), działając jako pracodawca, wystąpił do Oddziału ZNP w Górze o informację na temat korzystania przez niego z obrony organizacji związkowej. Organizacja związkowa udzieliła odpowiedzi. Pismami z 4 lutego 2026 r. oraz 1 marca 2026 r. skarżący wniósł do OIP skargę na działanie Wójta, żądając zbadania sprawy pod kątem zgodności z art. 30 ustawy o związkach zawodowych. OIP odmówił podjęcia merytorycznej oceny sprawy, uznając, że zagadnienie dotyczy ochrony danych osobowych i pozostaje poza jego właściwością. Ze wspomnianą oceną nie zgodził się skarżący. Wywiódł, że sporne zagadnienie odnosi się do kwestii stosowania prawa pracy, która zawiera się w kompetencjach PIP. W odpowiedzi na skargę OIP wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że sprawa nie należy do kognicji sądów administracyjnych, bowiem nie mieści się w ramach art. 3 § 2 pkt. 1-4 w zw. z pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.). W sprawie nie zostało wszczęte żadne postępowanie administracyjne, bowiem z istoty nadzorczego i kontrolnego działania organów PIP wynika, że są one podejmowane wyłącznie z urzędu, zaś inne osoby mogą jedynie sygnalizować występowanie okoliczności wskazujących na konieczność działań. W ustawie o PIP postanowiono bowiem, że do zadań PIP należy nadzór i kontrola przestrzegania przepisów pracy (art. 10 ust. 1 pkt 1), zaś w razie stwierdzenia naruszenia organy PIP są uprawnione do podjęcia działań określonych w art. 11 tej ustawy, w tym do wydawania określonych nakazów. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o PIP, do zakresu działania okręgowego inspektora pracy należy w szczególności wydawanie decyzji w przypadku stwierdzenia zagrożenia stanu bezpieczeństwa i higieny pracy (pkt 4) oraz rozpatrywanie odwołań od nakazów i innych decyzji inspektorów pracy (pkt 2). OIP wskazał, że kontrole przeprowadzają inspektorzy pracy (art. 22 ust. 1), które dokumentowane są w formie protokołu (art. 31 ust. 1), zaś prawo zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole przysługuje tylko podmiotowi kontrolowanemu, którym jest pracodawca. Inspektor pracy nie rozstrzyga o uprawnieniach pracowniczych, ani nie realizuje roszczeń pracowników, co przewidziane jest dla drogi cywilnoprawnej. Stronami postępowania administracyjnego przed inspektorem pracy nie są pracownicy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić. Na wstępie wyjaśnić należy, że badanie dopuszczalności rozpoznania wniesionej do sądu administracyjnego skargi jest dokonywane w oparciu o przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych określono w art. 3 powołanej ustawy. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023. Poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Z przytoczonych przepisów wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle określonych przez ustawę. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod kątem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Odnosząc powyższe do przedmiotu skargi wniesionej do Sądu należy wskazać, że nie mieści się on w żadnej z wymienionych przejawów działalności organów administracji publicznej podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych. W myśl art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2024 r. poz. 1712; dalej: u.p.i.p. lub ustawa o PIP), do zadań Państwowej Inspekcji Pracy należy nadzór i kontrola przestrzegania przepisów prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, przepisów dotyczących stosunku pracy, wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, czasu pracy, urlopów, uprawnień pracowników związanych z rodzicielstwem, zatrudniania młodocianych i osób niepełnosprawnych. Zgodnie z art. 11, art. 11a i art. 11b u.p.i.p., organy PIP są uprawnione odpowiednio do wydawania nakazów, zakazów, skierowania wystąpienia lub wydania polecenia. Z kolei stosownie do art. 12 u.p.i.p, w postępowaniu przed organami PIP w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572). Wedle art. 21 u.p.i.p., postępowanie kontrolne ma na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia oraz udokumentowanie dokonanych ustaleń. Z przywołanej regulacji wynika, że ustawa o PIP stanowi lex specialis do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W postępowaniu jurysdykcyjnym prowadzonym przez organy inspekcji pracy regulację ustawy o PIP należy więc stosować w pierwszej kolejności. Dopiero w sprawach nieuregulowanych tą ustawą zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. Ustawa o PIP nie przewiduje obowiązku podjęcia działań na skutek wniosków bądź skarg podmiotów zewnętrznych, bowiem organy PIP samodzielnie dokonują oceny, czy istnieją podstawy do wszczęcia kontroli. Przy tym procedura ewentualnej kontroli przeprowadzanej przez organy PIP w oparciu o przepisy rozdziału 4 ustawy nie jest sensu stricte postępowaniem administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 kwietnia 2013 r., III SA/Kr 924/12 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.gov.pl). Oznacza to, że rozstrzygnięcia organów PIP nie mieszczą się w katalogu aktów i czynności poddanych kontroli sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt. 1-4 p.p.s.a. W związku z tym, że zakres bezczynności poddanych kontroli sądowej wyznaczony został w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., który odwołuje się do przypadków określonych w pkt. 1-4, rozpatrywana bezczynność, również wyłącza się spod kontroli sądów administracyjnych. Dodatkowo podkreślić należy, że przyjmując nawet, że wniesiona skarga na bezczynność mogłaby stanowić skargę na działalność OIP, złożoną w trybie działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (Skargi i wnioski) to w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., II OSK 1961/11 oraz postanowienia NSA z: 1 marca 2010 r., II OSK 478/09; 25 lutego 2009 r., II OSK 241/09 i 26 stycznia 2006 r., I OSK 26/07 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.gov.pl). Powyższe skutkuje stwierdzeniem niedopuszczalności skargi i jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast orzeczenie zwrotu wpisu od skargi zostało wydane na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.