IV SAB/Wr 43/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie: Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca), Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Protokolant: starszy asystent sędziego Aleksandra Wysocka, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. w sprawie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. do rozpoznania wniosku J. K. z dnia 18.01.2018 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że bezczynność o której mowa w pkt I wyroku w rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; III. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. na rzecz J. K. kwotę 357,00 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 18 stycznia 2018 r. J. K. (zwany dalej wnioskodawcą, stroną lub skarżącym) zwrócił się za pośrednictwem poczty elektronicznej do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. (zwanego dalej Dyrektorem, podmiotem zobowiązanym lub organem) o udostępnienie informacji publicznej poprzez sporządzenie wykazu spraw przydzielonych do prowadzenia poszczególnym pracownikom Referatu Spraw Karnych Skarbowych w Izbie Administracji Skarbowej we W. w okresie od 12 lipca 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. według zawartego we wniosku schematu, odrębnie dla danych z elektronicznego systemu zarządzania dokumentami (SZD) oraz Ewidencji Spraw Karnych Skarbowych (ESKS). Pismem z dnia 1 lutego 2018 r., nr [...] organ wezwał skarżącego do wskazania w terminie 7 dni powodów, dla których udostępnienie żądanych informacji byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wskazane dane miały bowiem – zdaniem organu – charakter informacji publicznej przetworzonej, w związku z czym ich udzielenie mogło nastąpić dopiero po wykazaniu przez wnioskodawcę istnienia interesu publicznego. Organ dodał również, że niezastosowanie się do wezwania w terminie siedmiu dni będzie skutkowało odmową udzielenia żądanych informacji. W odpowiedzi skarżący stwierdził, że żądanie od niego podania powodów, dla których domaga się udostępnienia przedmiotowych danych jest bezpodstawne i niezgodne z ustawowym trybem udzielania informacji publicznej. Dane te stanowią bowiem informację prostą, dostępną w zasobach elektronicznych podmiotu zobowiązanego. Nie wymagają one natomiast dodatkowej weryfikacji dokumentacji źródłowej w celu ich wyselekcjonowania i stworzenia odpowiednich zestawień (pismo z dnia 18 lutego 2018 r.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucił organowi bezczynność w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 18 stycznia 2018 r. oraz naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej u.d.i.p.). Skarżący podkreślił, że jego żądanie dotyczyło informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Podmiot ten jest zaś w posiadaniu zawnioskowanych informacji i zobligowanych był do ich udostępnienia w ustawowym terminie. Jednak do chwili sporządzenia skargi skarżący nie otrzymał od organu odpowiedzi na złożony wniosek. Mając powyższe okoliczności na uwadze skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora do rozpoznania przedmiotowego wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nadal jest w toku, gdyż organ nie otrzymał jeszcze zwrotnego potwierdzenie odbioru przez skarżącego wezwania z dnia 1 lutego 2018 r., przesłanego drogą pocztową na znany organowi z urzędu adres zamieszkania wnioskodawcy. Skorzystanie zaś z takiego sposobu komunikowania się ze skarżącym wynikało z konieczności weryfikacji dla celów dowodowych faktu i daty doręczenia mu wskazanego wezwania. W takiej sytuacji nie można zatem było przypisać organowi bezczynności w załatwieniu żądania skarżącego. Ustosunkowując się do udzielonej przez organ odpowiedzi skarżący – w pismach z dnia 23 marca 2018 r oraz 17 kwietnia 2018 r. – wskazał, że we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wystąpił o kierowanie do niego korespondencji wyłącznie na adres poczty elektronicznej. Podtrzymał również stanowisko, że organ w dalszym ciągu pozostaje w zwłoce w udostępnieniu żądanych przez niego danych, które mają charakter informacji prostej i mogą zostać wygenerowane z systemów elektronicznych użytkowanych przez organ, na dowód czego przedłożył stosowne dokumenty sporządzone przez organy administracji skarbowej. Wniósł także o zasądzenie w niniejszej sprawie kosztów sądowych w wysokości wynikającej z przedłożonego zestawienia. W toku rozprawy przeprowadzonej w dniu 29 maja 2018 r. strona skarżąca podtrzymała swoje żądanie wskazując, że zawnioskowane informacje dotyczyły okresu po konsolidacji służb skarbowo-celnych i miały charakter prosty. Pełnomocnik organu również podtrzymał dotychczas prezentowaną argumentację dodając, że przedmiotowe dane dotyczyły okresu, w którym trwała jeszcze reorganizacja służb. W związku z czym informacje z systemu elektronicznego mogłyby ulec przekłamaniu, dlatego też należało zakwalifikować je jako informacje przetworzone i wezwać stronę do wykazania interesu publicznego w ich udostępnieniu. Pełnomocnik organu przedłożył również do akt sprawy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. z dnia [...] marca 2018 r. odmawiającą udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w niniejszej sprawie oraz decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] maja 2018 r. uchylającą powyższe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku i obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Stosownie do odesłania zawartego w ust. 4 przywołanego przepisu ustawy zasadniczej, tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Podstawowym aktem prawnym regulującym realizację konstytucyjnego prawa do informacji jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która nakłada na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 przywołanej ustawy). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym, a dostęp do niej przysługuje – co do zasady – każdemu podmiotowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Powszechne prawo dostępu do informacji publicznej należy wyraźnie odróżnić od obowiązku udostępnienia tych informacji. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1240) oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), do których niewątpliwie należy Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we W. Należy jednak podkreślić, że zaliczenie organu do kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie było w niniejszej sprawie kwestionowane. Okolicznością niesporną było również uznanie zawnioskowanych przez stronę skarżącą danych za informację publiczną. Przedmiotem sporu pozostawało natomiast ustalenie, czy organ rozpoznał wniosek skarżącego i udzielił mu żądanej informacji, czy też z uzasadnionych powodów do tego nie doszło. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej precyzują, że podmiot zobowiązany rozpatrując wniesione do niego żądanie winien zachować się w jeden z następujących sposobów: ← przede wszystkim udzielić informacji publicznej pod warunkiem, że nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia i znajduje się ona w jego posiadaniu, lub ← poinformować wnioskodawcę w formie zwykłego pisma, że jego żądanie nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, gdyż nie dotyczy informacji mających charakter publicznej lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił lub podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia (art. 4 u.d.i.p.), bądź też zawiadomić stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), lub ← umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) albo odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) w formie decyzji administracyjnej z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy, a także w sytuacji niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc wówczas, gdy mimo wezwania strona nie wykaże, w jakim zakresie uzyskanie danej informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z analizy akt sprawy wynika, że pierwsze czynności po wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ podjął w dniu 1 lutego 2018 r. kierując do skarżącego wezwania o wskazanie interesu publicznego przemawiającego za udzieleniem żądanych danych. Należy jednak podkreślić, że powyższe wezwanie zostało nadane na adres zamieszkania skarżącego dopiero kolejnego dnia, tj. 2 lutego 2018 r., a więc już po upływie ustawowych terminów, wynikających z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Organ zatem nie tylko nie załatwił żądania skarżącego niezwłocznie, ale także nie podjął stosownych czynności w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W związku z tym skarżący, po upływie wskazanych terminów, wystąpił do tutejszego Sądu ze skargą na bezczynność organu, nadaną w dniu 2 lutego 2018 r. Zastosowany przez stronę skarżącą tryb działania należało uznać za trafny, zaś samą skargę za zasadną. Skoro bowiem z dniem 1 lutego 2018 r. upłynął termin na rozpatrzenie żądania skarżącego i nie otrzymał on żadnej wiadomości ze strony organu na podany przez niego adres poczty elektronicznej, to mógł on dojść do przekonania, że organ pozostaje w nieuzasadnionej zwłoce w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Trzeba także zauważyć, że powyższemu stwierdzeniu nie przeczy wydanie przez organ w dniu [...] marca 2018 r. decyzji odmawiającej udostępnienia skarżącemu zawnioskowanych przez niego danych. Rozstrzygnięcie to zostało bowiem uchylone przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], zaś sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez podmiot zobowiązany. Aktualnie zatem wniosek strony skarżącej z dnia 18 stycznia 2018 r. w dalszym ciągu pozostaje nierozpoznany, a z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że nie zostały jeszcze podjęte jakiekolwiek kroki zmierzającego do jego załatwienia, ani też strona nie została powiadomiona o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja publiczna zostanie udostępniona. W tym miejscu podkreślenia wymaga również, że na dzień wyrokowania podstawą do oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania, czy też ściślej, w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13 oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym należało uznać, że organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego, rozumianej jako niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. 14 dni od dnia złożenia wniosku. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ we wskazanym terminie takiej informacji nie udostępnił, ani nie załatwił wniosku strony w inny sposób, w szczególności poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Stwierdzić przy tym należy, że w przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Oznacza to zaś, że w toku niniejszej sprawy Sąd nie mógł dokonać wiążącej oceny charakteru żądanych przez stronę informacji publicznych, uznając je bądź za informacje proste, bądź za przetworzone. Takie kryterium zastrzeżone zostało bowiem do oceny rozstrzygnięcia odmawiającego stronie udostępnienia żądanych przez nią danych, które wszakże nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania. Stąd też należało zobowiązać organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, o czym orzeczono w punkcie I sentencji. Oceniając charakter zaistniałej bezczynności należy zauważyć, że w niniejszej sprawie organ nie pozostawał bierny, albowiem poinformował skarżącego o przyjętym przez siebie stanowisku. W sytuacji sporu prawnego, który został rozstrzygnięty dopiero w toku postępowania sądowego nie można zatem uznać, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, o czym – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzeczono w punkcie II sentencji niniejszego wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego, zawarte w punkcie III wyroku i obejmujące oprócz wpisu od skargi (100 złotych), również wynagrodzenie zastępującego stronę radcy prawnego (240 złotych) wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa (17 złotych), wynikało z treści art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Przy czym koszty zastępstwa procesowego zasądzone zostały w wysokości zawnioskowanej przez stronę skarżącą.