IV SAB/Wr 43/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2022 r. sprawy ze skargi O. Y. na bezczynność i przewlekłość Wojewody D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza bezczynność i przewlekłość Wojewody D. w załatwieniu wniosku strony skarżącej z dnia 29 stycznia 2021 r.; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia wniosku, o którym mowa w pkt I wyroku, w terminie 60 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem O. Y. (dalej: strona, strona skarżąca, skarżący) z dnia 29 stycznia 2021 r. (wpływ: 9 lutego 2021 r.) adresowanym do Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z dnia 24 czerwca 2021 r. (wpływ: 15 lipca 2021 r.) pełnomocnik strony zgłosił swój udział w postępowaniu, przedłożył dokumentację i wniósł o udzielenie informacji na temat stanu sprawy. Pismem z dnia 25 sierpnia 2021 r. ( wpływ: 2 września 2021 r. ) strona wniosła ponaglenie, przekazane w dniu 26 listopada 2021 r. Szefowi Urzędu Do Spraw Cudzoziemców. Pismem z dnia 17 listopada 2021 r. (data wpływu: 22 listopada 2021 r.) skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. Dalsze czynności w sprawie Wojewoda zrealizował już po wniesieniu skargi tj. pismem z dnia 26 listopada 2021 r. zawiadomił stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego na dzień 26 stycznia 2022 r. W skardze skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie bezczynności i/lub przewlekłości Wojewody, 2. stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 4. wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, 6. przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości 1.000 złotych, 7. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, że jego sprawa nie jest w żaden sposób procedowana. Od daty złożenia wniosku minęło 9 miesięcy, postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, co oznacza, że organ jest bezczynny i przewlekle prowadzi postępowanie, które nie należy do skomplikowanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, z tym uzasadnieniem, że sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu nie wynika z ich złej woli, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców. Wielokrotny przyrost wniosków, przy fluktuacji kardy pracowniczej ma wpływ na tempo procedowania spraw. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Przyznanie zaś stronie skarżącej sumy pieniężnej jest niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2022 , poz. 329 ze zm .) – zwanej dalej p.p.s.a, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłość organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, o czym stanowi art. 149 §1 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu , mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Z kolei wobec wyartykułowania pod adresem organu również zarzutu przewlekłości wskazać należy, że pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" . W tym zakresie należy ponadto sięgnąć do ogólnych zasad postępowania i przepisów dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. A zatem o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Spajając tę część rozważań stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego - z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej - wydłużenia czasu trwania postępowania. Wymaga też zaakcentowania, że przy ocenie zwłoki organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej, nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony . Przenosząc powyższe rozważania na grunt okoliczności badanej sprawy stwierdzić należy, że mamy w niej do czynienia z obiema formami opieszałości organu, a więc zarówno z bezczynnością, jak i przewlekłością prowadzenia postępowania przez organ. Materiał aktowy kontrolowanej sprawy potwierdza, że od chwili złożenia przez skarżącego wniosku, tj. od dnia 9 lutego 2021 r. (data wpływu wniosku do organu) organ - poza pismem z dnia 26 listopada 2021 r. informującym o przewidywanym terminie zakończenia postępowania – przez ponad 9 miesięcy nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie. Pierwsze czynności zostały bowiem podjęte przez organ w dniu 26 listopada 2021r. (na skutek wniesienia skargi do sądu administracyjnego), kiedy sprawa winna być finalnie dawno załatwiona, mając na uwadze terminy, o których mowa w art. 35 k.p.a. Czynnością tą było poinformowanie strony o nowym terminie zakończenia postepowania. Sąd jednak wskazuje, że takie pisma cechują się powtarzalnością. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi skarżącego nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. W ocenie Sądu, podejmowane przez organ czynności zdają się świadczyć o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy, a czynności te, co już wyżej podkreślono są typowe, powtarzalne i nie wymagają wielkiego nakładu pracy. Sąd stwierdził również, że organ - poza wymienionym pismem z dnia 26 listopada 2021r. – przez ponad 9 miesięcy nie poinformował strony o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, stosownie do wymogu wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ jest obowiązany zawiadomić stronę w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania o niemożności załatwienia sprawy w terminie, podać przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin zakończenia postępowania. Ustalonego na dzień 26 stycznia 2022 r. terminu organ również nie dochował, czego dowodzi materiał aktowy sprawy , na postawie którego Sąd orzekał w niniejszej sprawie. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku po upływie 9 miesięcy od jego wpłynięcia, wyłącznie na skutek wniesionej skargi do sądu administracyjnego. Z akt wynika również, że złożone przez skarżącą ponaglenie zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców z uchybieniem terminu wskazanym w art 37 § 4 k.p.a. Powyższe wskazuje, że na dzień wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny i przewlekle prowadził postępowanie, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, a więc nie tylko niewydanie przez okres ponad 9 miesięcy miesięcy aktu - decyzji, Sąd uznał, że bezczynność i przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku . Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Natomiast nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku). Jednocześnie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 zł (pkt IV sentencji wyroku). Sąd stwierdził, że kwota ta w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej , w tym również w zakresie postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty wskazanej wyżej kwoty zdyscyplinuje organ. Jednocześnie Sąd uznał, że żądana przez stronę skarżącą kwota sumy pieniężnej jest zbyt wygórowana i z tego względu oddalił dalej idącą skargę, w tym również w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny ( pkt V sentencji wyroku). W ocenie Sądu, zasądzona kwota: po pierwsze, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; po drugie, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość, tj. zwalczania przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania. Reasumując powyższe stwierdzić trzeba, że pod adresem organu należy skutecznie wyartykułować zarzut bezczynności i przewlekłości, a podniesione w skardze zarzuty przedstawiają się jako zasadne. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a - orzekł jak w pkt l-V sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).