IV SAB/Wr 44/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (spr.), sędzia WSA Lidia Serwiniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Wójta Gminy Z. w sprawie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność w sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy Z. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Strona skarżąca – B. K. - wnioskiem z dnia [...] września 2018 r. adresowanym do Wójta Gminy Z., zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej, w następującym zakresie, cyt. : "1. Kserokopii umowy [...] na Rozbudowę budynku Zespołu Szkół w Z. wraz z aneksami 2. Kserokopii umowy [...] na Wymianę stropu wraz z pracami towarzyszącymi w budynku Zespołu Szkół w Z. wraz z aneksami 3. Kserokopii wniosków o płatność na Rozbudowę budynku Zespołu Szkół w Z. i odpowiedzi na te wnioski". Pismem z dnia [...] października 2018 r. Wójt Gminy Z. poinformował wnioskodawczynię, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jednocześnie organ wezwał wnioskodawczynię do wykazania w ciągu 14 dni, że uzyskanie żądanej przez nią w wymienionym wniosku informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi z dnia [...] października 2018 r. na powyższe pismo, skarżąca podniosła, że już we wniosku odmówiła wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, gdyż w jej przekonaniu żądany zakres nie ma charakteru przetworzonej, lecz prostej informacji publicznej. Decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] organ odmówił udostępnienia informacji publicznej. Wskutek wywiedzionego przez skarżącą odwołania od tego orzeczenia – Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu SKO zawarło zalecenie by organ pierwszej instancji przeanalizował posiadane dokumenty pod kątem żądania wnioskodawczyni oraz wyjaśnił wątpliwości co do charakteru wnioskowanej informacji publicznej, to znaczy czy ma ona walor przetworzony, czy też prosty. Nie przesądzając zatem w tej materii SKO nadmieniło, że w przypadku uzasadnionego zakwalifikowania żądanej informacji jako przetworzonej, organ zobowiązany będzie do wezwania wnioskodawczyni do wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego uzyskanie żądanej informacji. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. skarżąca powiadomiła organ pierwszej instancji, że rezygnuje z udostępnienia jej kserokopii załączników nr [...] i [...] do umów objętych żądaniem. Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. skarżąca wywiodła skargę na bezczynność organu, domagając się zobowiązania strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skargę oparto na zarzucie naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w określonym terminie. Organ bowiem nie wydał decyzji odmownej ani nie udostępnił informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania, ewentualnie o oddalenie skargi, uzasadniając, że pismem z dnia [...] marca 2019 r. wezwał stronę skarżącą do wykazania, że uzyskanie żądanej informacji publicznej, o której mowa we wniosku (zmodyfikowanym przez skarżącą pismem z dnia [...] grudnia 2019 r.), jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Tym samym, skoro po wniesieniu skargi na bezczynność organ dokonał czynności, której dotyczy skarga, zasadnym jest umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Stosownie do brzmienia przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, o czym stanowi art. 149 §1 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. W realiach kontrolowanej sprawy stwierdzić nadto należy, że przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz.1330 ze zm.; przywoływanej poniżej jako "u.d.i.p." ). Powołana ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. - różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy w przypadku bezczynności organu, należy wyjaśnić, czy informacje, o których udostępnienie wystąpiła skarżąca stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197). Prawo do uzyskiwania informacji publicznej zagwarantowane jest w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Oceniając pod takim kątem żądanie objęte wnioskiem stwierdzić należy, że informacje, o których w nim mowa mają niewątpliwie walor informacji publicznej i są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji. Dotyczą bowiem przedmiotu, o którym mowa w art. 6 ust.1 pkt 3 lit.b) u.d.i.p., a więc informacji o trybie działania organu jednostki samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania przez niego zadań publicznych. Zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęta jest bowiem informacja o faktach i dokumentach wskazujących na tryb procedowania (działania) przez podmioty wymienione w art. 4 ust.1 u.d.i.p., w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym (komunalnym). Z kolei podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są m.in. jednostki samorządu terytorialnego (art. 4 ust.1 pkt 5 u.d.i.p.). Nie ulega wątpliwości, że takim podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 ust.1 pkt 5 u.d.i.p. jest organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta). W związku z tym należy zaliczyć go do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje kilka sposobów załatwienia wniosku. Możliwe jest udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno - technicznej (art. 7 ust. 1 oraz art. 10 i art. 11 ustawy), jak również odmowa udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1). Forma decyzji administracyjnej wymagana jest wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Pod pojęciem "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności (vide wyrok NSA z 19 grudnia 2002 r. II SA 3301/02, Monitor Prawniczy z 2003 r. Nr 5, poz. 195). W sytuacji natomiast, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, że nie dysponuje żądanymi informacjami, wówczas forma decyzji administracyjnej przewidziana dla odmowy udzielenia informacji nie jest wymagana. Podobnie stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, skutkują jedynie koniecznością powiadomienia wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (wyrok NSA w Warszawie w wyroku z 25 marca 2003 r. II SA 4059/02 niepubl., wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2007 r. II SA/Wa 162/07). W powyższym świetle stwierdzić należy, iż charakter informacji, o udzielenie której wystąpiła skarżąca, generalnie odpowiada przedstawionej wyżej definicji informacji publicznej, co nie jest sporne i co przyznaje organ w treści odpowiedzi na skargę. Kwestią wszakże odrębną jest ocena, czy żądana informacja stanowi informację przetworzoną, a co za tym idzie – czy została spełniona kolejna przesłanka do jej udostępnienia, a mianowicie – czy udostępnienie żądanej przez skarżącą informacji publicznej (przetworzonej) jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. To zagadnienie nie ma rozstrzygającego waloru na gruncie niniejszej sprawy, albowiem samo już uznanie, że sprawa dotyczy informacji publicznej warunkuje sposób jej załatwienia przed organem administracji publicznej i jeśli organ dojdzie do przekonania, że nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia żądania udostępnienia określonej informacji publicznej, to ustawa wprost stanowi, że w takim przypadku właściwą formą załatwienia wniosku jest wydanie decyzji administracyjnej - odmownej (art. 16 ust. 1 ustawy). Według art. 13 ust. 1 ustawy udzielenie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Wobec powyższego Wójt Gminy zobowiązany był do rozpatrzenia wniosku nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, ewentualnie organ mógł powiadomić stronę o powodach opóźnienia i wyznaczyć nowy termin do załatwienia sprawy. Po myśli bowiem art. 13 ustęp 2 ustawy - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Bezsprzecznie zatem organ nie dochował terminu ustawowego do zakończenia sprawy. Termin ten upłynął bezskutecznie co powoduje uznanie stanu bezczynności organu jako podmiotu zobowiązanego. Bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej ma bowiem miejsce wówczas, gdy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji podmiot taki nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 ustawy), albo nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy), albo nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2 ustawy). W stanie faktycznym sprawy stwierdzić należy, iż organ pozostaje w bezczynności, albowiem przyjmując, że żądanie skarżącej zawarte we wniosku dotyczy udostępnienia informacji publicznej (abstrahując od oceny, czy miała ona walor prostej informacji, tudzież przetworzonej, albowiem badanie tego zagadnienia przez Sąd wykraczałoby poza ramy przedmiotu zaskarżenia, gdyż rozpatrywana skarga nie dotyczy kontroli ewentualnie wydanej decyzji, lecz bezczynności w tym zakresie) - nie załatwił tego wniosku w prawem przewidzianej formie, to znaczy nie udostępnił żądanej informacji, ani nie wydał decyzji odmownej na dzień złożenia skargi (to jest na dzień [...] lutego 2019 r.). Jednakże trzeba wskazać, że organ podjął czynności procesowe mające na celu ponowne rozpatrzenie wniosku i załatwienie sprawy, także w kierunku zaleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego, sformułowanych w uzasadnieniu opisanej wyżej na wstępie decyzji podjętej w postępowaniu odwoławczym, mocą której, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylono pierwotną decyzję pierwszoinstancyjną odmawiającą udzielenia informacji oraz przekazano sprawę do ponownego rozpoznania. Organ pierwszej instancji kwalifikując nadal żądaną informację jako przetworzoną, wprawdzie ze zwłoką, ale jednak wezwał stronę skarżącą pismem z dnia [...] marca 2019 r. do wykazania przez nią, że udostępnienie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego zgodnie z przywołanym art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Inaczej ujmując - na dzień wywiedzenia skargi postępowanie było w toku, albowiem jeszcze nie upłynął wyznaczony przez organ termin do wypowiedzenia się przez stronę skarżącą, co warunkowało późniejsze działanie organu (tzn. poprzez udzielenie informacji w razie wykazania przez wnioskodawczynię istnienia szczególnych przesłanek przemawiających za udostępnieniem informacji publicznej w rozumieniu cytowanego art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., bądź przez wydanie decyzji odmownej jak stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) . W związku z tym należało przyjąć, że wobec podjęcia opisanej formalnoprawnej czynności przez organ oraz zawisłości postępowania w tej sprawie, zachodzi w takiej sytuacji bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej i należało je umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku. Nie zwalnia to jednak sądu administracyjnego z obowiązku dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności poprzez ustalenie, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie, co wprost wynika z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. W tej materii poddając analizie uchybienie terminom udostępnienia informacji publicznej należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że organ pozostawał wprawdzie w bezczynności, jednakże termin do rozpatrzenia wniosku według uregulowania zawartego w art. 13 u.d.i.p. należy liczyć od momentu zwrotu akt administracyjnych wraz z ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, to jest od dnia [...] grudnia 2018 r. Wprawdzie organ nie zareagował niezwłocznie, lecz maksymalny termin wyznaczony normą art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wynosi dwa miesiące, co w stanie faktycznym sprawy oznacza czas do [...] lutego 2019 r. W tym kontekście podjęcie czynności procesowej dopiero w dniu [...] marca 2019 r. w formie poinformowania strony skarżącej, że żądane dane mają charakter informacji przetworzonej i w związku z tym niezbędne jest wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w ich pozyskaniu - nie odbyło się z rażącą zwłoką, a za taką mogłaby zostać uznana znaczna opieszałość organu, przykładowo wielomiesięczna. Stąd też należało uznać, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie II sentencji niniejszego wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego, obejmujące zasądzone na rzecz strony skarżącej koszty poniesionego przez nią wpisu od skargi w kwocie 100 złotych, wynikało z treści art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt III wyroku).