IV SAB/Wr 440/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2024 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Komendanta Placówki Straży Granicznej we Wrocławiu - Strachowicach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 22 grudnia 2023 r. I. stwierdza, że Komendant Placówki Straży Granicznej we Wrocławiu - Strachowicach dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej z dnia 22 grudnia 2023 r. w zakresie dotyczącym udostępnienia kopii meldunków; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Komendanta Placówki Straży Granicznej we Wrocławiu - Strachowicach do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia 22 grudnia 2023r. w zakresie wskazanym w pkt. I niniejszego wyroku w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Komendanta Placówki Straży Granicznej we Wrocławiu - Strachowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 22 XII 2023 r. J. M. (dalej "skarżąca") zwróciła się do Komendanta Placówki Straży Granicznej we Wrocławiu-Strachowicach (dalej jako "KPSG") z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w następującym zakresie: - ilości wysłanych do Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim meldunków, w których KPSG (lub upoważnieni przez niego funkcjonariusze) meldował o naruszeniu przez podległych mu funkcjonariuszy dyscypliny służbowej; - ilości funkcjonariuszy, co do których KPSG wnioskował o przeprowadzenie z nimi rozmowy dyscyplinującej, a wobec ilu o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego; - przesłania kopii przedmiotowych meldunków. Jednocześnie skarżąca zaznaczyła, że chodzi o dane z okresu od 1 VII 2020 r. do 22 XII 2023 r. KPSG, pismem z 4 I 2024 r. (NO-WS.0180.4.2023), poinformował skarżącą, że w okresie od 1 VII 2020 r. do 22 XII 2023 r. KPSG skierował do Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim 18 meldunków dot. naruszenia dyscypliny służbowej przez funkcjonariuszy PSG we Wrocławiu Strachowicach, w których wobec 13 funkcjonariuszy wnioskował o przeprowadzenie rozmowy dyscyplinującej, a wobec 5 funkcjonariuszy wnioskował o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego. Ponadto poinformował, że treści meldunków (kopie), o które skarżąca wnioskuje, nie stanowią informacji publicznej, bowiem mają charakter wewnętrzny i nie podlegają powszechnemu udostępnieniu. Skarżąca, pismem z 17 III 2024 r. zatytułowanym jako "odwołanie", zakwestionowała stanowisko KPSG w zakresie dotyczącym nieudostępnienia jej kopii meldunków. W odpowiedzi na to KPSG, pismem z 29 III 2024 r., poinformował skarżącą o podtrzymaniu swojego stanowiska. W skardze z dnia 29 IV 2024 r. skarżąca zarzuciła bezczynność KPSG wnosząc o: stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie KPSG do udzielenia informacji w terminie 7 dni, wymierzenie grzywny, zasądzenie kosztów postępowania sądowego i rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że objęte wnioskiem meldunki nie stanowią dokumentu wewnętrznego, gdyż zawierają stanowisko KPSG w zakresie popełnionych przez podległych mu funkcjonariuszy naruszeń dyscypliny służbowej oraz były adresowane i zostały przekazane podmiotowi zewnętrznemu tj. Komendantowi Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Kośnie Odrzańskim tracąc w ten sposób przymioty dokumentu wewnętrznego. W odpowiedzi na skargę KPSG podtrzymał stanowisko, wnosząc o jej odrzucenie lub oddalenie. W obszernym uzasadnieniu wyjaśnił, że w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie jest informacją publiczną, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej. Mając więc na uwadze, że odpowiedź na wniosek skarżącej nosi znamiona czynności o charakterze materialno-technicznym, która to nie mieści się w katalogu spraw wymienionych przez ustawodawcę w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 1935) – zwanej dalej "ppsa", przedmiotowa skarga winna zostać odrzucona, bowiem pozostaje poza zakresem kognicji sądu administracyjnego. Nadto KPSG zaznaczył, że nie można zawnioskowanych meldunków traktować jako informacji publicznej. Informację o naruszeniu dyscypliny służbowej KPSG przekazuje Komendantowi Oddziału Straży Granicznej w formie meldunku, na piśmie. W meldunkach zawierana jest informacja opisująca zaistniałe zdarzenie, które w ocenie Komendanta Placówki Straży Granicznej stanowiło naruszenie dyscypliny służbowej wraz z wnioskiem, w zależności od wagi przewinienia, o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego lub przeprowadzenie rozmowy dyscyplinującej. Warto zaznaczyć, że treść meldunku, o którym mowa powyżej, nie jest wyrazem stanowiska organu w zakresie rozstrzygnięcia naruszenia dyscypliny służbowej, jest jedynie informacją o naruszeniu przez funkcjonariusza pewnych ustalonych, określonych przepisami prawa norm, która służy dalszemu postępowaniu przełożonego dyscyplinarnego i stanowi proces podjęcia decyzji. KPSG wykonuje zadania w ramach jednolitej formacji jaką jest Straż Graniczna, która posiada swoją strukturę organizacyjną. Ponadto przekazane meldunki stanowiły jedynie informację o zdarzeniu, służącą procesowi podjęcia decyzji przez Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim w zakresie rozstrzygnięcia jako przełożonego dyscyplinarnego. Skarżąca, w piśmie procesowym z 3 VI 2024 r., odniosła się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, podtrzymując, że objęte wnioskiem meldunki nie stanowią dokumentu wewnętrznego. W szczególności podkreśliła, że meldunki te zostały wyekspediowane przez organ administracji - KPSG, który je wytworzył do innego, znajdującego się na zewnątrz jego struktury organizacyjnej organu. Przesłane dokumenty są oświadczeniami wiedzy utrwalonej w formie pisma i podpisanej przez funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji Zawierają dane publiczne dotyczące ujawnionych nieprawidłowości powstałych w trakcie realizacji powierzonych temu organowi zadań publicznych, a co za tym idzie, jako zawierające informacje o sprawach publicznych, stanowią informację publiczną. Nie stanowią one dokumentu prywatnego, roboczego, ani wytworzonego wyłącznie na potrzeby KPSG. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że brak było podstaw do uwzględnienia wniosku KPSG o odrzucenie skargi. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, zakresem kognicji sądu administracyjnego objęte są m.in. sprawy ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania obejmującego akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaniechania organu administracji w zakresie udostępnienia informacji publicznej, a więc w zakresie wykonania obowiązku o charakterze ustawowym (art. 4 ust. 1 UoDIP), podlegają kontroli sądowej i to niezależnie od tego, czy organ wnioskowaną informację uznaje in concreto za publiczną, czy też nie. Jeśli zaś nie została przez organ wydana decyzja odmawiająca udostępniania informacji publicznej lub decyzja umarzająca postępowanie z wniosku o udostępnienie informacji, jedyną możliwość sądowej weryfikacji legalności zaniechania organu w zakresie udostępnienia żądanej informacji, daje skarga na jego bezczynność lub przewlekłość. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że KPSG nie wydał w sprawie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej lub umarzającej postępowanie, a zarazem nie udostępnił skarżącej żądanej informacji w zakresie kopii meldunków. W konsekwencji jedynym środkiem dochodzenia przez skarżącą prawa dostępu do informacji publicznej jest skarga na bezczynność lub przewlekłość KPSG. Odnosząc się zaś do istoty skargi, stwierdzić należy, że zasługuje ona na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z 6 IX 2001 UoDIP, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Jak zaś wynika z art. 4 ust. 1 UoDIP, zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że KPSG, będąc organem administracji publicznej, jest podmiotem ustawowo zobligowanym do udzielania informacji publicznej. Co do charakteru meldunków KPSG o naruszeniu przez funkcjonariuszy podległej jednostki dyscypliny służbowej, to racje ma skarżąca, że są to dokumenty zawierające informację publiczną. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że ocena działalności funkcjonariusza publicznego, który realizuje funkcję i zadania publiczne stanowi informację publiczną. Tym bardziej musi mieć taki charakter ocena funkcjonariusza dokonywana na potrzeby lub w ramach postępowania dyscyplinarnego (podobnie wyroki NSA z 25 III 2014 r., I OSK 2340/13; z 24 XI 2016 r., I OSK 589/15 – publ. CBOSA). Jeśli więc treścią wnioskowanych meldunków jest informacja kierowana przez KPSG do Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim o naruszeniu przez podległych KPSG funkcjonariuszy obowiązków służbowych, to zawierają one informację publiczną, bowiem dotyczą wykonywania zadań publicznych. Nie ma podstaw, by w tego rodzaju meldunkach dopatrywać się cech "dokumentu wewnętrznego", a więc dokumentu nieformalnego, roboczego, niewiążącego, sporządzonego wyłącznie na użytek wewnętrzny organu, w ramach którego został wytworzony. Wnioskowane meldunki stanowią bowiem dokument formalny wyrażający stanowisko KPSG, jako odrębnego podmiotu, wykorzystywane na potrzeby ewentualnego postępowania dyscyplinarnego prowadzonego przez inny podmiot, tj. Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim, jako przełożonego dyscyplinarnego wykonującego władzę dyscyplinarną. Nie kwestionując akcentowanej w odpowiedzi na skargę zasady jednolitości formacji Straży Granicznej oraz związanej z tym podległości służbowej, należy podkreślić, że komendanci placówek Straży Granicznej są odrębnymi organami Straży Granicznej względnym komendantów oddziałów Straży Granicznej zarówno w znaczeniu rzeczowym, jak i funkcjonalnym, co jasno wynika z art. 5 ust. 1 oraz art. 6a ustawy z 12 X 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2024 r., poz. 915, ze zm.) – dalej "UoSG". Także pod kątem organizacyjnym podległe im urzędy, tj. komendy placówek i komendy oddziałów, mają charakter odrębnych jednostek organizacyjnych (art. 5a ust. 2 UoSG). Nie można więc przyjąć, że meldunek komendanta placówki do komendanta oddziału ma charakter wewnętrzny i roboczy, wytworzony przez jeden podmiot na własne potrzeby. Warto też zwrócić uwagę, że meldunek stanowi dokument formalny przewidziany w zarządzeniu nr 119 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 2 XII 2016 r. w sprawie utworzenia placówek i dywizjonów Straży Granicznej, określenia ich terytorialnego zasięgu działania, a także określenia szczegółowego zakresu zadań terenowych organów Straży Granicznej oraz organizacji komend oddziałów, placówek i dywizjonów (Dz.Urz. KGSG z 2016 r., poz. 108). Jak wynika z § 8 ust. 1 pkt 1 i 6 tego zarządzenia, komendant placówki podlega bezpośrednio komendantowi oddziału, wykonuje jego polecenia oraz "składa mu meldunki o wykonaniu zadań własnych i podległych funkcjonariuszy". Komendant placówki odpowiada za przestrzeganie ustalonego obiegu informacji, "terminowego składania meldunków o sytuacji i wydarzeniach zaistniałych w terytorialnym zasięgu działania placówki". Meldunek stanowi więc formalne i istotne (jeśli nie podstawowe) narzędzie komunikowania się pomiędzy tym dwoma organami, co również kłóci się z przypisaniem mu charakteru wewnętrznego i nieformalnego. Powyższej oceny nie zmienia fakt, że to komendant oddziału (a nie komendant placówki) jest organem władzy dyscyplinarnej uprawnionym do przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego i wymierzenia kary (art. 135d ust. 1 pkt 4 UoSG). Taki stan rzeczy nie czyni z meldunku komendanta placówki o naruszeniu dyscypliny służbowej dokumentu wewnętrznego. Meldunek taki ma bowiem istotne znaczenie dla instytucji postępowania dyscyplinarnego. Jakkolwiek w nadesłanych aktach administracyjnych brak jest wnioskowanych przez skarżącą meldunków (co uniemożliwia Sądowi dokonanie dokładnej oceny charakteru zawartych w nich treści), to jednak z wniosku skarżącej wynika, że we wnioskowanych meldunkach zawarte jest niejednokrotnie żądanie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego albo odstąpienie od jego wszczęcia i ograniczenie się do przeprowadzenia rozmowy dyscyplinującej. Podkreślić należy, że postępowanie dyscyplinarne wszczyna się m.in. na wniosek przełożonego funkcjonariusza (art. 136bb ust. 4 pkt 2 UoSG), tak więc również z pozycji wymagań procedury dyscyplinarnej przedmiotowy meldunek traktowany może być jako dokument formalny, inicjujący postępowanie. W konsekwencji nie można było zgodzić się z dokonaną przez KPSG oceną wniosku skarżącej w zakresie udostępnienia kopii meldunków KPSG o naruszeniu dyscypliny służbowej. Meldunek tego rodzaju nie stanowi dokumentu wewnętrznego, ale dokument o charakterze urzędowym, wydany w zakresie przysługujących kompetencji i zawierający informacje dotyczące spraw publicznych. KPSG zobligowany zatem był do rozpatrzenia wniosku skarżącej także w tym zakresie na zasadach określonych przepisami UoDIP, jako dotyczącego informacji publicznej. Powinien więc żądane informacje udostępnić (art. 13 ust. 2 UoDIP), lub też w formie decyzji odmówić ich udostępnienia lub umorzyć postępowanie (art. 16 ust. 1 UoDIP). KPSG nie dokonał żadnej z powyższych czynności. Z "bezczynnością" organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (zob. np. wyrok NSA z 11 III 2015 r., I OSK 934/14 - CBOSA). Jak wynika z art. 13 ust. 1 UoDIP, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje zasadniczo bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Ponieważ wniosek skarżącej nie został rozpatrzony stosownie do wymagań wynikających z przepisów UoDIP, mimo upływu 14. dni, skargę w zakresie podnoszącym bezczynność należało uznać za zasadną. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie pełną swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność organu administracji publicznej. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał KPSG do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni, gdyż taki termin wynika zasadniczo z przepisów UoDIP, tak więc należy go uznać za wystarczający. Stosownie do art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z 17 XI 2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z 8 III 2017 r., I OSK 1925/16 – CBOSA). W ocenie Sądu, okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Należy zwrócić uwagę, że KPSG zareagował na wniosek w ustawowym terminie, jednak reakcja ta było nieadekwatna do wymagań, jakie UoDIP stawia organom rozpatrującym wnioski o udzielenie informacji publicznej. Postępowanie KPSG w tym zakresie stanowi więc konsekwencję niewłaściwej interpretacji przepisów UoDIP, nie zaś oczywistych i nieakceptowalnych zaniechań w wykonywaniu ustawowych zadań. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji przyznanie sumy pieniężnej jak i wymierzenie grzywny może mieć miejsce w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności nie przemawiał za uwzględnieniem wniosku skargi o wymierzenie grzywny. Dlatego też skarga w tym zakresie została oddalona. Rozpatrując wniosek ponownie, KPSG rozpatrzy w wyznaczonym terminie wniosek skarżącej w zakresie dotyczącym meldunków przyjmując, że stanowią one informację publiczną. Udostępnienie tego rodzaju informacji podlega ograniczeniom określonym w art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 UoDIP. Należy zatem rozpatrzyć wniosek przy uwzględnieniu tych ograniczeń i odpowiednio do wyników przeprowadzonej oceny informację udostępnić lub też – w formie decyzji - odmówić jej udostępnienia. Powyższe wskazanie nie wyklucza możliwości umorzenia postępowania, w przypadku wystąpienia określonych w UoDIP okoliczności usprawiedliwiających wydanie takiego rozstrzygnięcia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.