IV SAB/Wr 445/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz – Kremis, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi R. K. na bezczynność Burmistrza Gminy T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości . Wnioskiem z dnia [...] października 2020 r., skierowanym do Burmistrza Gminy T. (dalej: organ) za pośrednictwem skrzynki ePUAP R.K. (dalej: wnioskodawca, skarżący) zwrócił się o udzielenie informacji publicznej poprzez odpowiedź na następujące pytania , a mianowicie : - do którego podmiotu należą lampy uliczne rozmieszczone wzdłuż głównej drogi w K. (tj. na działce nr [...] ), - w którym roku zostały one zamontowane oraz kiedy przeprowadzono ich ostatnią modernizację, - jeżeli lampy te są własnością firmy wnioskodawca poprosił o podanie jej pełnej nazwy oraz numeru REGON, - który podmiot płaci za energię elektryczną pobieraną przez te lampy, - jaki był całkowity koszt energii elektrycznej pobranej przez wspomniane lampy uliczne w I, II i III kwartale 2020 roku. Wnioskodawca domagał się przesłania odpowiedzi na wskazany przez niego adres skrzynki ePUAP. Pismem z dnia [...] października 2020r. organ poinformował wnioskodawcę o terminie rozpatrzenia wniosku do dnia [...] grudnia 2020r. Jednocześnie brak możliwości udzielenia odpowiedzi w terminie 14 dni organ uzasadnił wprowadzonymi ograniczeniami w funkcjonowaniu Urzędu Miejskiego w T. w związku z ogłoszonym stanem epidemii, polegającymi na ograniczeniu do wykonywania wyłącznie spraw niezbędnych do zapewnienia pomocy obywatelom w sprawach wskazanych w przepisie § 15 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020, poz. 1066). Według organu realizacja wniosku wymaga podjęcia dodatkowych działań analitycznych, organizacyjnych oraz biurowych. W dniu [...] listopada 2020r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Burmistrza Gminy T. w przedmiocie nieudzielenia odpowiedzi na wniosek z dnia [...] października 2020r. dotyczący informacji o oświetleniu drogowym, zlokalizowanym na działce nr [....] w miejscowości K. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowego wniosku oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania , powołując się na fakt udzielenia odpowiedzi pismem z dniu [...] października 2020r. a tym samym dokonania czynności, której skarga dotyczy. Pismem z dnia [...] stycznia 2021r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wezwał organ oraz skarżącego do udzielenia informacji czy w terminie , o którym mowa piśmie organu z dnia [...] października 2020r. udzielono odpowiedzi na wniosek z dnia [...] października 2020r. Pismem z dnia [...] stycznia 2021r. skarżący wskazał, że odpowiedzi na wniosek udzielono mu w piśmie z dnia [...] grudnia 2020r. Do pisma dołączył kopie otrzymanych pism. Organ w piśmie z dnia [...] stycznia 2021r. potwierdził fakt udzielenia skarżącemu odpowiedzi w dniu [...] grudnia 2021r. za pośrednictwem platformy e-PUAP. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 , poz. 2325 ze zm .) – zwanej dalej p.p.s.a , kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa , o czym stanowi art. 149 §1 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności . Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu , mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Przedmiotem skargi w badanej sprawie jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej . Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, przewidując w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. Wskazać w tym miejscu należy ,że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidują własne, krótsze od powszechnie obowiązujących, terminy do podejmowania rozstrzygnięć w wypadku wystąpienia do organu ze stosownym wnioskiem o udostępnienie informacji. Stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, kształtujących terminy załatwiania spraw (art. 35 k.p.a.). Celem ustawy dostępowej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez tę ustawę terminie. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej można wskazać w zasadzie trzy rodzaje terminów udostępniania informacji publicznej , a mianowicie: - po pierwsze, udostępnienie informacji publicznej niezwłocznie, - po drugie, udostępnienie bez zbędnej zwłoki, ale w terminie nie dłuższym niż 14 dni, - po trzecie , udostępnienie informacji w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące. Co do zasady , termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni od dnia doręczenia adresatowi wniosku, przy czym dzień, w którym wniosek wpłynął lub został osobiście złożony, nie jest wliczany do 14-dniowego terminu, przewidzianego dla udzielenia informacji. W terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., adresat wniosku jest również zobligowany poinformować wnioskodawcę o tym, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej lub o nieposiadaniu wnioskowanej informacji. Natomiast gdy podmiot dysponujący informacją publiczną nie jest w stanie dotrzymać terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powinien zastosować procedurę, o której mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. A zatem powinien zawiadomić wnioskodawcę w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku o fakcie uchybienia terminowi do udzielenia informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu, w którym udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Przy czym w art.13 ust.2 u.d.i.p. wskazany jest nieprzekraczalny termin 2 miesięcy na udzielenie informacji publicznej .Termin ten ma charakter instrukcyjny ( zob. wyrok NSA z 11.09.2012r. I OSK 1135/12 LEX nr 1260046) . Również 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny . Jego upływ nie rodzi za sobą żadnych materialno-prawnych konsekwencji , a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych , które pozostają w stanie bezczynności ( zob. wyrok WSA w Warszawie z 25.03.2014r. IISAB/Wa 10/14 LEX nr 1465644) . Jednocześnie błędne jest twierdzenie ,że bezczynność w dostępie od informacji publicznej następuje wtedy , gdy zobowiązany podmiot w terminie 14 dni od chwili złożenia wniosku ani nie udzieli informacji , ani nie wyda decyzji odmownej. Nie wszystkie bowiem sprawy o udzielenie informacji publicznej będą na tyle proste , aby mogły być rozstrzygnięte niezwłocznie , ponieważ niektóre mogą wymagać postępowanie wyjaśniającego ( zob. wyrok NSA z 20.02.2013r.I OSK 210/13 LEX nr 1323365). Ten aspekt właśnie ustawodawca miał na uwadze przy regulacji art.13 ust.2 u.d.i.p. Dopiero nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie , w trybie art.13 ust.2 u.d.i.p. o powodach i terminie , w jakim informacja zostanie udostępniona oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia ( zob. wyrok NSA z 14.05.2014r. I OSK 1027/14 LEX nr 1464729). Przy czym zakończenie postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej następuje z momentem wydania żądanej informacji w formie czynności materialno-prawnej , bądź wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania . W przeciwnym wypadku mamy do czynienia z bezczynnością adresata wniosku. Z kolei o bezczynności organu możemy mówić wyłącznie wtedy, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Oznacza to, że w grę wchodzi zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej, a dysponent informacji pozostaje w zwłoce. Nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie, w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia . A zatem z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej będziemy mieli do czynienia wtedy, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej. Przechodząc od tych ogólnych uwag do oceny zasadności wywiedzionej skargi należy przypomnieć, że badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej , poprzedzone być musi oceną, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w jej obszarze. Przesądzenie powyższego, a więc że skarga jest dopuszczalna, pozwala bowiem dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli – to jest do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność (por. postanowienia NSA w sprawach o sygn. akt: I OSK 1475/12, I OSK 392/12, I OSK 1377/12, I OSK 1445/12, CBOSA). W tym zakresie sąd administracyjny ocenia, czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy wykonany został obowiązek działań wymaganych w u.d.i.p. W analizowanej sprawie pozostaje poza sporem między stronami, że adresat wniosku, czyli Burmistrz Gminy T. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania takich informacji, o których mowa w art.4 ust.1 u.d.i.p. W ocenie Sądu nie budzi też wątpliwości, że co do zasady informacje , których udostępnienia domagał się skarżący we wniosku z dnia [...] października 2020r. mają charakter informacji publicznej, bowiem dotyczą majątku, którym podmiot ten dysponuje (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt .5 u.d.i.p.). oraz odnoszą się do zasad funkcjonowania podmiotu zobowiązanego (art. 6 ust. 1 pkt.3 lit d) i e) , pkt. 4 a). u.d.i.p. W konsekwencji adresat wniosku w tym zakresie zobowiązany był do załatwienia wniosku skarżącego w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej . W tym miejscu wymaga wyjaśnienia, że zasadnicze sposoby (tryby) udzielania informacji publicznej, a także ograniczenia w jej udostępnianiu, normują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. I tak przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną "zwykłym" pismem. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W realiach rozpatrywanej sprawy w istocie kontestowana jest zasadność zastosowania przez podmiot zobowiązany instytucji "przedłużenia terminu" określonej w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Organ jako podmiot zobowiązany – z przyczyn , o których mowa w jego piśmie z dnia [...] października 2020r. – zastosował przewidziany przez ustawodawcę instrument przedłużenia terminu do udzielenia żądanej informacji , zawiadamiając jednocześnie wnioskodawcę o tym fakcie wraz z podaniem przyczyn , z powodu których nie jest w stanie dochować ustawowego 14- dniowego terminu. Nadto w ustalonym terminie, , co jest niesporne między stronami ,pismem z dnia [...] grudnia 2020r. udzielił wnioskodawcy informacji publicznej zgodnie ze wskazaniami zawartymi we wniosku inicjującym to postępowanie. Wobec tego nie sposób przyjąć, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia [...] października 2020r. Z materiału aktowego kontrolowanej sprawy wynika bowiem, że organ uznając, że w terminie określonym w art. 13 ust.1 u.d.i.p. nie zdoła ustosunkować się do rozbudowanej treści przedmiotowego wniosku ( zawierającego wieloaspektowe pytania ) , przesłał drogą elektroniczną w dniu [...] listopada 2020r. pismo z dnia [...] października 2020 r., w którym poinformował wnioskodawcę, o nowym terminie załatwienia wniosku tj. do dnia [...] grudnia 2020 r. Pismo to zawierało wyraźnie wskazane przyczyny przedłużenia terminu. W tym miejscu wskazać należy , że w przepisie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie wskazano jakichkolwiek kryteriów stanowiących jakie powody niemożności udostępnienia informacji w terminie 14 dni należy uznać za dopuszczalne, a jakie za niedopuszczalne. W doktrynie przyjmuje się, że jest to konstrukcja analogiczna do postanowień art. 36 k.p.a. jednakże ograniczona dwu- miesięcznym terminem instrukcyjnym. Katalog ten ma zatem charakter otwarty. Wspomniana regulacja ma na celu poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach przedłużenia terminu rozpoznania wniosku. W konsekwencji oceny zasadności wskazanych przyczyn przedłużenia terminu rozpoznania wniosku, należy dokonywać przez pryzmat przepisów określających termin na załatwienie takiej sprawy (art.13 ust.1 u.d.i.p.) oraz przepisów określających zakres orzekania Sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność (art. 149 §1 p.p.s.a.) Wobec tego kwestionowanie w niniejszej sprawie prawidłowości zastosowania przez organ określonej prawnej formy działania przewidzianej art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jest nieuprawnione , bowiem przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwalają na taki tryb procedowania. . Ponadto przed upływem 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku tj. w dniu [...] grudnia 2020 r. , co także potwierdza skarżący w swoim piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2021 r., czyli zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., skarżący otrzymał odpowiedź na przedmiotowy wniosek . Reasumując powyższe stwierdzić trzeba, że pod adresem organu nie można wyartykułować zarzutu bezczynności .Natomiast fakt niezadowolenia skarżącego ze sposobu załatwienia jego wniosku poprzez zastosowanie przez podmiot zobowiązany instytucji przedłużenia terminu , przewidzianej w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. , z pełnym zachowaniem jej wymogów , nie może przesądzać o zasadności skargi. Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.