IV SAB/Wr 45/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (spr.), sędzia WSA Lidia Serwiniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Wójta Gminy Z. w sprawie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność w sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy Z. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Strona skarżąca – B. K. - wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. adresowanym do Wójta Gminy Z. (dalej jako "organ" lub "podmiot zobowiązany"), zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej, w następującym zakresie : "1. Kserokopii zleceń wydanych przez Gminę Z. dotyczących między innymi wykonania usług, robót budowlanych itp. Ze stycznia i lutego 2018 r. lub kserokopii rejestru takich zleceń. Chodzi o "zlecenia", które nie zostały ujawnione w rejestrze umów w BIP Gminy Z.". Jednocześnie skarżąca zastrzegła, że rezygnuje w wnioskowania o wymienioną informację, jeżeli w ciągu 14 dni zostanie ona zamieszczona w BIP. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. organ poinformował wnioskodawczynię, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. . Jednocześnie wezwał wnioskodawczynię do wykazania, że uzyskanie żądanej przez nią informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi na powyższe pismo, która wpłynęło do organu [...] listopada 2018 r., skarżąca podniosła, że już we wniosku odmówiła wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, gdyż w jej przekonaniu żądany zakres nie ma charakteru przetworzonej, lecz prostej informacji publicznej. Pismem z dnia 22 lutego 2019 r. skarżąca wywiodła skargę na bezczynność organu, domagając się zobowiązania strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skargę oparto na zarzucie naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w określonym terminie. Organ nie wydał decyzji odmownej ani nie udostępnił informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania, ewentualnie o oddalenie skargi, uzasadniając, że decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] odmówił skarżącej udostępnienia informacji publicznej. Tym samym, w ocenie organu, skoro po wniesieniu skargi na bezczynność organ dokonał czynności, której dotyczy skarga, zasadnym jest umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Stosownie do brzmienia przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") , kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, o czym stanowi art. 149 §1 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. W realiach kontrolowanej sprawy stwierdzić nadto należy, że przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz.1330 ze zm.; przywoływanej poniżej jako "u.d.i.p.") . Powołana ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. - różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. W rozpatrywanej sprawie adresat wniosku zareagował na wniosek strony skarżącej, wystosowaniem najpierw pisma z [...] listopada 2018 r., a następnie wydaniem w dniu [...] marca 2019 r. decyzji odmawiającej udzielenia wnioskowanej informacji. Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy, w przypadku bezczynności organu, należy wyjaśnić, czy informacje, o których udostępnienie wystąpiła skarżąca stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197). Prawo do uzyskiwania informacji publicznej zagwarantowane jest w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Oceniając pod takim kątem żądanie objęte przedmiotowym wnioskiem stwierdzić należy, że informacje, o których w nim mowa mają niewątpliwie walor informacji publicznej i są objęte zakresem przedmiotowym komentowanej ustawy. Dotyczą bowiem przedmiotu, o którym mowa w art. 6 ust.1 pkt 3 lit. b u.d.i.p., a więc informacji o trybie działania organu jednostki samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania przez niego zadań publicznych. Zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęta jest bowiem informacja o faktach i dokumentach wskazujących na tryb procedowania (działania) przez podmioty wymienione w art. 4 ust.1 u.d.i.p., w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym (komunalnym). Z kolei podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są m.in. jednostki samorządu terytorialnego (art. 4 ust.1 pkt 5 u.d.i.p.). Nie ulega wątpliwości, że takim podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 ust.1 pkt 5 u.d.i.p. jest organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta). W związku z tym należy zaliczyć go do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Komentowana ustawa przewiduje dwie formy reakcji organu na wniosek strony. Z jednej strony jest to udzielenie żądanych informacji, które należy traktować jako czynność materialno-techniczną, z drugiej zaś, w przypadku odmowy ich udostępnienia, jest to decyzja administracyjna. W ocenie Sądu wydanie przez organ w dniu [...] marca 2019 r. decyzji odmownej świadczy o podjęciu jednej z przewidzianych prawnych form działania organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Z tą chwilą ustał stan bezczynności organu. W związku z tym ocena w takim kontekście działań organu podjętych w celu załatwienia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej nie uzasadnia - na moment rozpoznania przez sąd administracyjny skargi – żądania skargi do zobowiązania organu o udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej. Wypada przypomnieć, że termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 od dnia doręczenia adresatowi wniosku ( art.13 ust.1 u.d.i.p.), przy czym dzień, w którym wniosek wpłynął lub został osobiście złożony nie jest wliczany do 14-dniowego terminu, przewidzianego dla udzielania informacji. Gdy zaś podmiot dysponujący informacją nie jest w stanie dotrzymać terminu przewidzianego w art.13 ust.1 u.d.i.p., powinien zastosować procedurę, o której mowa w art.13 ust. 2 u.d.i.p. A zatem powinien zawiadomić wnioskodawcę w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku o fakcie uchybienia terminowi do udzielenia informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu , w którym udostępni informację , nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od złożenia wniosku. Po myśli natomiast art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji. Z akt sprawy wynika, że rozpoznanie wniosku skarżącej o udzielenie informacji publicznej nastąpiło w formie decyzji organu, lecz bezsprzecznie po upływie dwumiesięcznego przewidzianego przez ustawodawcę w art.13 ust.2 u.d.i.p. terminu oraz dopiero po wniesieniu przedmiotowej skargi na bezczynność (22 lutego 2019 r.). Decyzja ta bowiem datuje się na [...] marca 2018 r. Organ do tego czasu pozostawał zatem w stanie bezczynności. Trzeba wszakże podkreślić, że załatwienie wniosku poprzez wydanie decyzji odmownej, a więc w formie dopuszczalnej przez ustawodawcę, czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie ze skargi na bezczynność organu na dzień jej rozpoznania. Skargę bowiem na bezczynność organu sąd administracyjny rozpoznaje według stanu faktycznego i prawnego na datę rozpoznania skargi. W takim stanie rzeczy postępowanie w niniejszej sprawie w zakresie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej podlegało umorzeniu na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jako bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, kiedy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku, zaistnieją zdarzenia, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. Taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie, w związku z czym wydanie wyroku w przedmiocie bezczynności organu w udzieleniu informacji publicznej stało się zbędne. Z tych względów orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przemawia za tym fakt, że organ nie pozostawił wniosku skarżącej bez odpowiedzi i ustosunkował się do niego, jakkolwiek z przekroczeniem terminu zakreślonego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Wszakże z porównania dat obu czynności organu względem dat wpływu pism strony skarżącej oraz z uwzględnieniem generalnie dwumiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., wynika, że opóźnienie w rozpoznaniu wniosku skarżącej nie miało charakteru znacznego (było kilkutygodniowe, a nie wielomiesięczne) i tym samym nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Ostatecznie wniosek został załatwiony przy wykorzystaniu przez podmiot zobowiązany właściwej prawnej formy działania. W przypadku natomiast wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej poza materią rozważań w sprawie, której przedmiotem jest bezczynność organu, pozostaje kwestia merytorycznej oceny zasadności podjęcia przez podmiot zobowiązany takiej właśnie prawnej formy działania. Z tych powodów Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w związku z czym, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt II wyroku. O kosztach postępowania (pkt III sentencji wyroku) Sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zaliczając do niezbędnych kosztów procesu uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 100 zł.