IV SAB/Wr 47/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w Wydziale IV w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Ł. S. na bezczynność Burmistrza O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie bezczynności organu; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza O. na rzecz skarżącego Ł. Sz. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 13 lutego 2017 r. Ł. S. (dalej skarżący) skierowanym do Burmistrza Miasta w O. (dalej Burmistrz) wniósł o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie "rejestru umów cywilnoprawnych nawiązanych pomiędzy Urzędem Miasta w O., a osobami fizycznymi i podmiotami gospodarczymi (firmami) za okres 2016 r. wraz z przedmiotem wykonywanego dzieła/zlecenia oraz z kwotą wynagrodzenia", za pośrednictwem poczty elektronicznej. W dniu 27 lutego 2017 r. Burmistrz wezwał wnioskodawcę o wskazanie szczególnej istotności dla interesu publicznego wnioskowanej informacji, którą ocenił jako informację przetworzoną. Jako podstawę prawną wezwania wskazał art. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 1764 dalej ustawa). W uzasadnieniu podał, że Urząd Miasta nie prowadzi centralnego rejestru umów, a przygotowanie odpowiedzi na przedmiotowy wniosek wymaga zagregowania danych z różnych źródeł, czyli przetworzenia uzyskanych informacji z rozporoszonych zasobów w jedną całość. Według opinii prawnej, przygotowanej przez radcę prawnego Urzędu Miasta O., przedmiotowy wniosek o udzielenie informacji publicznej wypełnia przesłanki wniosku o udzielenie informacji przetworzonej, w związku z czym - by uzyskać wnioskowaną informację wnioskodawca winien wykazać szczególnie istotny interes publiczny w tym zakresie. Na powyższe wezwanie skarżący odpowiedział pismem z dnia 27 lutego 2017 r., wskazując interes do uzyskania przetworzonej informacji publicznej. Kolejnym pismem z dnia 21 marca 2017 r., potwierdzone zostało złożenie odpowiedzi na wezwanie. Pismem z dnia 19 lutego 2017r. (pismo wpłynęło do organu w dniu 28 lutego 2018 r.), skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy poprzez ich niezastosowanie – mimo, że objęte żądaniem wniosku dane stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. W związku z powyższym wniósł o: 1) zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 13 lutego 2017r., w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania norm przepisanych (opłaty skarbowej, zastępstwa procesowego, wpisu od skargi, przesyłki poleconej zawierającą skargę) W uzasadnieniu podał, że według art. 1 ust. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach określonych ustawie. Burmistrz jako przedstawiciel władzy wykonawczej gminy, jest zobowiązany do udzielania informacji publicznej w imieniu Urzędu Miasta (art. 4 ust. 1 pkt 1). Dalej podniósł, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy udostępnienie informacji następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. W przedmiotowej sprawie Burmistrz nie powiadomił wnioskodawcy o nowym terminie rozpoznania wniosku oraz o powodach tego rozwiązania. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy stan faktyczny sprawy. Podał, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, wobec tego wezwał skarżącego pismem z dnia 27 lutego 2017 r. do wskazania szczególnego interesu publicznego uzyskania tej informacji. Dalej podniósł, że pismem strony skarżącej z dnia 27 lutego 2017r. nie dysponuje i nie mógł do niego się odnieść. W związku z powyższym wydał decyzję z dnia 5 marca 2017 r., o odmowie udzielenia informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawodawca konstytucyjny przewidując prawo do uzyskania informacji publicznych wskazał jednocześnie w art. 61 ust. 4 Konstytucji, że tryb ich udzielania określają ustawy. Jedną z tych ustaw jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 dalej skrót ustawa). Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że wniosek skarżącego z dnia 13 lutego 2017r. powinien być rozpatrzony na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji mającej charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 1 ustawy) i jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Taką informacją jest wnioskowana informacja, dotyczy bowiem działalności gminy. Art. 13 tej ustawy stanowi, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Wniosek został przez skarżącego wniesiony w dniu 13 lutego 2017 r., ostateczne zaś rozstrzygnięcie tego wniosku nastąpiło poprzez wydanie przez Burmistrza decyzji z dnia 5 marca 2018r., nr [...] odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Zatem na dzień wniesienia skargi z dnia 19 lutego 2017r. (pismo wpłynęło do organu w dniu 28 lutego 2018 r.), Burmistrz pozostawał w bezczynności. Wprawdzie w dniu 27 lutego 2017 r. wezwał skarżącego o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, uznając, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną, ale mimo braku odpowiedzi skarżącego, czekał z ostatecznym rozpoznaniem wniosku do wydania decyzji z dnia 5 marca 2018r. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność (...) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Takiego zobowiązania Sąd w dacie wyrokowania nie mógł nałożyć, ponieważ wniosek został zrealizowany. W związku z powyższym mając na uwadze, treść art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a należało postępowanie w sprawie bezczynności umorzyć, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ od wezwania wnioskodawcy o wskazanie szczególnej istotności dla interesu publicznego wnioskowanej informacji, którą ocenił jako informację przetworzoną tj. od dnia 27 lutego 2017r. do wydania decyzji z dnia 5 marca 2018r., nr [...] odmawiającej udostępnienia informacji publicznej Burmistrz nie podjął czynności zmierzające do usunięcia braków formalnych złożonego w tej sprawie wniosku. W tych okolicznościach Sąd orzekł jak w pkt II wyroku, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt III, dotyczące kosztów postępowania sądowego podjęte zostało na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Stosownie zaś do art. 205 § 2 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony (§ 2). Odnośnie żądanych kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego należy przede wszystkim wskazać, że wysokość opłat za czynności radcy prawnego reguluje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804) – dalej rozporządzanie. W § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie to stanowi, że stawki minimalne wynoszą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej instancji w innej sprawie 480 zł. Niewątpliwe mamy do czynienia ze sprawą określoną w pkt c § 14 ust. 1 pkt 1 – zatem wynagrodzenie minimalne dla pełnomocnika wynosi 480 zł. Sąd przyznał skarżącemu zwrot kosztów postępowania sądowego w łącznej kwocie 357 zł w tym wpis w kwocie 100 zł oraz koszty opłaty skarbowej od pełnomocnika w wysokości 17 zł., wynagrodzenie pełnomocnika 240 zł odpowiadające wysokości 1/2 stawki minimalnej. Wyjątek od powyższej zasady uregulowany jest w art. 206 p.p.s.a., który stanowi, że sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Zatem w stanie prawnym uznanie, że zaistniał uzasadniony przypadek pozwalający na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części nie jest uzależnione od konieczności częściowego uwzględnienia skargi. Ustalenie, czy w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek zależy od swobodnej oceny sądu. Ocena ta musi jednak uwzględniać wszystkie okoliczności, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że nakład pracy pełnomocnika był niewielki. Skarga została opracowana w sposób uniwersalny, bez specyfikacji dotyczącej sprawy (poza wskazaniem organu) co umożliwia składanie kolejnych skarg bez dodatkowego nakładu pracy. Z urzędu jest wiadomo, że skarżący reprezentowany przez tego samego pełnomocnika, wywiódł wiele skarg na bezczynność organów związaną z udostępnianiem informacji publicznej. Tym samym zasadne stało się przyznanie wynagrodzenia pełnomocnika odpowiadające 1/2 stawki minimalnej (art. 206 p.p.s.a.). Powyższe stanowisko zostało przedstawione m.in. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2016r., sygn. akt I OZ 903/16, z dnia 14 lipca 2016r., sygn. akt I OZ 686/16. Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów korespondencji. Katalog niezbędnych kosztów przedstawiony w art. 205 § 2 p.p.s.a., nie może być rozszerzany na wydatki inne, w tym drobne i zwykle występujące przy okazji postępowania sądowego, tak jak w niniejszej sprawie, koszty związane z prowadzeniem korespondencji. Koszty te nie mieszczą się w ramach wydatków adwokata lub radcy prawnego, ponieważ wydatki te mogą być pokrywane w ramach wynagrodzenia pełnomocnika. Z pewnością wydatki takie nie są zaliczane do kosztów postępowania, które ma zwrócić organ, w razie uwzględnienia skargi. Pogląd taki prezentowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, który skład orzekający podziela (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II FZ 31/12; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 918/15; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt II SAB/Bd 86/15; wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 923/13 - CBOSA).