IV SAB/Wr 48/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędziowie sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (spr.), sędzia NSA Julia Szczygielska, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Ł. S. na bezczynność Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury O. do dokonania czynności; II. stwierdza, że Dyrektor Gminnego Ośrodka Kultury O. dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury O. na rzecz skarżącego Ł. S. kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Skarżący Ł. S. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury O. w przedmiocie udzielania informacji publicznej domagając się zobowiązania wymienionego organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2017 roku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych. Na poparcie skargi podniesiono, że pismem z dnia [...] lutego 2017 roku - za pośrednictwem poczty elektronicznej - skarżący złożył wniosek o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie "rejestru umów cywilnoprawnych nawiązanych pomiędzy A, a osobami fizycznymi i podmiotami gospodarczymi (firmami) za okres 2016 r., wraz z przedmiotem wykonywanego dzieła/zlecenia oraz z kwotą wynagrodzenia". Do dnia [...] stycznia 2018 roku, mimo upłynięcia terminu o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2016 r poz. 1764 ze zm.), organ nie rozpoznał wniosku skarżącego. Zgodnie z dominującymi poglądami doktryny i judykatury, dane w postaci treści umów cywilnoprawnych zawieranych przez podmioty władzy publicznej, i inne podmioty gospodarujące mieniem państwowym, nie podlegają ochronie w trybie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W celu realizacji konstytucyjnej zasady transparentności działania organów administracji publicznej jawności wydatkowania funduszy Skarbu Państwa, koniecznym jest zapewnienie obywatelom pełnej wiedzy na temat tego, kto zawierając umowy z organami państwowymi, staje się beneficjentem funduszy publicznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Przyznał, że w dniu [...] lutego 2017 r., drogą elektroniczną na adres [...], wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Zgodził się również ze stanowiskiem skarżącego, że był zobowiązany rozpatrzyć wniosek i udostępnić informację publiczną bez zbędnej zwłoki nie później niż w ciągu 14 dni, tj. do dnia [...] lutego 2017 r., lub wydać w tym terminie decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W związku jednak z faktem, że wniosek został wysłany na skrzynkę mailową, na którą przychodzi większość korespondencji, przez przeoczenie nie został odebrany i odczytany przez pracowników, a co za tym idzie, sprawa nie została załatwiona w ustawowym terminie. Po rozpatrzeniu wniosku w dniu [...] lutego 2018 r. organ postanowił udostępnić informację publiczną zgodnie z żądaniem wnioskodawcy - odpowiedzi udzielił w dniu [...] marca 2018 r. Biorąc pod uwagę cel jaki przyświeca ustawie o dostępie do informacji publicznej, jak również orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie, organ dalej zauważył, że nie pozostaje już w bezczynności. Dostęp do informacji będącej w posiadaniu organu i prawo do jej pozyskania przez wnioskodawcę zostało zrealizowane. Informacja publiczna została udostępniona zgodnie z żądaniem – i przed wydaniem orzeczenia przez Sąd. Te okoliczności przemawiają zatem przeciwko uwzględnieniu skargi, mimo iż trafnie podniesiono w niej naruszenie art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie organ skarżony zwrócił uwagę, że choć słusznie skarżący podnosi, że złożenie skargi na bezczynność nie musi zostać poprzedzone żadnym innym działaniem wnioskodawcy, to w przedmiotowej sprawie należy wskazać, że wnioskodawca nie "upomniał" się o informację publiczną do organu zobowiązanego, ani nie próbował wyjaśnić powodów braku reakcji A. Jeśli udzielenie informacji publicznej było dla wnioskodawcy takie ważne mógł wykazać choć minimum zaangażowania i próbować wyjaśnić z jakiego powodu żądanej informacji nie otrzymał w terminie. Brak udzielenia informacji publicznej w ustawowym terminie nie było ani działaniem świadomym, ani celowym. Po otrzymaniu odpisu odpowiedzi na skargę pismem procesowym pełnomocnik skarżącego sprostował żądanie skargi domagając się stwierdzenia bezczynności organu oraz stwierdzenia, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, nadto umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego i zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2017 r., poz. 1369, ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez podmiot do tego zobowiązany. Bez wątpienia, co zresztą nie jest okolicznością sporną, skarżony organ należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2016 r poz. 1764 ze zm., zwanej dalej w skrócie ustawą), a także wnioskowane informacje mają charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.b oraz pkt 5 lit.c ustawy, bowiem dotyczą problematyki funkcjonowania osoby prawnej samorządu terytorialnego jaką jest samorządowa instytucja kultury – w zakresie trybu jej działania, wykonywania zadań publicznych, działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej oraz majątku. Należy zauważyć, że z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. przykładowo wyroki WSA: w Łodzi z 20 grudnia 2010 r., II SAB/Łd 53/10; w Lublinie z 19 maja 2011 r., II SAB/Lu 9/11; wyrok NSA z 11 marca 2015 r., I OSK 934/14 - CBOSA). W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został bowiem złożony przez skarżącego w dniu [...] lutego 2017 r. (data przesłania wiadomości na adres poczty elektronicznej organu) zaś organ miał 14 dni na udostępnienie informacji, względnie na zawiadomienie o powodach opóźnienia i określenie – nie dłuższego jak 2 miesiące - terminu udostępnienia informacji. Takie terminy rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wyznaczają przepisy art. 13 ustawy. Tymczasem, co przyznano w odpowiedzi na wniesioną skargę, wskutek przeoczenia organ udzielił żądanej informacji publicznej dopiero w dniu [...] marca 2018 r., czyli po zapoznaniu się ze złożoną skargą na bezczynność Mając powyższe na względzie należy zatem stwierdzić, że w okresie od dnia [...] lutego 2017 r. do dnia [...] marca 2018 r. organ pozostawał w bezczynności względem skarżącego i stan ten trwał w dacie złożenia skargi (data wpływu skargi do organu to dzień [...] lutego 2018 roku). Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie zaś z § 1a powołanego artykułu, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przewidziana w art. 149 § 1 pkt 3 kompetencja sądu do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania, pozwala na rozstrzygnięcie w przedmiocie bezczynności nawet w przypadku, gdy stan bezczynności już ustał. Tego rodzaju kompetencja wprowadza rozwiązanie oparte w pewnym sensie na założeniu, że sąd, rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, rozstrzyga według stanu sprawy na dzień zaskarżenia (skoro skarga zostaje uwzględniona, a była zasadna właśnie w tej dacie), a nie na dzień orzekania. Z art. 149 § 1 pkt 1–3 p.p.s.a. wynika zatem, że sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości. (Tak T. Woś w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", praca zbiorowa pod. red. T. Wosia, Warszawa 2016, komentarz do art. 149 oraz A.Kabat w: "Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. VII, WKP 2018 - komentarz do art. 149, teza 2). Zaprezentowany pogląd, że dla stwierdzenia stanu bezczynności decydująca jest chwila złożenia skargi, należy uznać za ugruntowany w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych. Wprawdzie zatem w okresie pomiędzy wniesieniem skargi do Sądu, a jej rozstrzygnięciem organ udzielił żądanej informacji w pełnym zakresie, jednak taki stan rzeczy w świetle aktualnie obowiązujących przepisów prawa, a zwłaszcza kompetencji orzeczniczych Sądu z art. 149 § 1 p.p.s.a., nie daje podstaw do oddalenia skargi ani do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w całości. W rozpatrywanym przypadku na pewno bezprzedmiotowe jest zawnioskowane w skardze zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z [...] lutego 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), skoro został on już w całości rozpoznany, a informacja udzielona w żądanym całokształcie. Tym samym postępowanie należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu rozpoznania wniosku (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Rozstrzygając zaś sprawę na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., należało stwierdzić bezczynność, bowiem stan faktyczny sprawy wykazywał cechy bezczynności z opisanych już wyżej powodów. Jak wynika natomiast z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tej materii wypada zaznaczyć, że "rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawa. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., I OSK 1925/16 – CBOSA). W ocenie Sądu okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności przejawiają cechę naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji, albowiem okres zwłoki (nieuzasadnionej usprawiedliwionymi okolicznościami, gdyż za takie nie można uznać nawet nieświadomego przeoczenia przez pracownika wpływu wniosku do organu, tudzież braku należytej organizacji pracy lub nadzoru nad wykonywaniem obowiązków) wynosił rok, był zatem znaczny. Ponieważ strona skarżąca nie miała prawnego obowiązku ponaglania podmiotu zobowiązanego w tej materii, fakt jej "milczenia" nie mógł wpłynąć na ocenę stopnia naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku. O kosztach postępowania (w pkt III) Sąd orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a., uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą reprezentowaną przez adwokata niezbędne koszty w łącznej kwocie 580 zł, na które składają się – uiszczony wpis od skargi (100 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości prawem przepisanej (480 zł; § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie; Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Nie udokumentowano faktu poniesienia innych kosztów.