IV SAB/Wr 48/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Wójta Gminy Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy Z. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 22 grudnia 2018 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy Z. na rzecz skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 28 lutego 2019 r. B. K. (dalej: skarżąca, uprawniona) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wójta Gminy Z. w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 22 grudnia 2018 r. w określonym terminie. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie wniosła o: 1) zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem przesłanym drogą elektroniczną w dniu 22 grudnia 2018 r. 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że wnioskiem z dnia 22 grudnia 2018 r. zwróciła się do Wójta Gminy Z. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia: "1. Kserokopii protokołów odbiorów częściowych i końcowego wykonania przedmiotu umowy nr [...] na Rozbudowę Zespołu Szkół w Z., protokołów konieczności i świadectw wykonanych robót; 2. Kserokopii protokołów odbiorów częściowych i końcowego wykonania przedmiotu umowy nr [...] na Wymianę stropu wraz z pracami towarzyszącymi w budynku Zespołu Szkół w Z., protokołów konieczności i świadectw wykonanych robót." Skarżąca podniosła, że we wniosku zażądała, iż w razie podjęcia decyzji o nieudostępnienie informacji publicznej w wyżej wspomnianym zakresie, o wydanie ewentualnej decyzji odmownej niezwłocznie (zgodnie z art. 35 k.p.a.), nie później niż w ciągu 14 dni od daty wpłynięcia wniosku. Skarżąca podkreśliła, że Wójt Gminy Z. w odpowiedzi z dnia 13 lipca 2016 r. na jej interpelację poinformował ją, że: "informacja publiczna winna zostać udostępniona albo decyzja o odmowie udostępnienia informacji winna zostać wydana po otrzymaniu odpowiedzi wnioskodawcy na wezwanie organu do wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego – bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od otrzymania tej odpowiedzi". Dalej skarżąca podała, że w piśmie o sygn. [...] z dnia 3 stycznia 2019 r., organ uznał udostępnienie kserokopii protokołów i świadectw wykonania robót za informację publiczną przetworzoną. Wobec powyższego została wezwana w w/w piśmie do wykazania w ciągu 14 dni szczególnie istotnego interesu publicznego, pod rygorem wydania przez organ decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca nie rozumie, gdyż pismem z dnia 22 grudnia 2018 r. przesłanym przez e-PUAP poinformowała już organ, że informacja o którą zwraca się we wniosku o dostęp do informacji publicznej, jest informacją publiczną prostą, że SKO w identycznych sprawach wielokrotnie uchylało decyzję organu, który bezpodstawnie uznawał kserokopię umów za informację przetworzoną. W piśmie tym wyraźnie odmówiła wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, żądając wydania niezwłocznie decyzji odmownej. Ponadto skarżąca podkreśliła, że podmiot zobowiązany nie wykonał żadnych czynności, które prowadziłyby do wywiązania się z obowiązków nałożonych na organ zgodnie z zapisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Z. wniósł o jej oddalenie. W nawiązaniu do powyższej odpowiedzi organ wskazał, w piśmie z dnia 28 marca 2019 r. [...], że "w ocenie organu żądane przez skarżącą dokumenty nie stanowią informacji publicznej – są to bowiem dokumenty sporządzane przez podmioty prywatne, a nie przez organ". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. W rozpatrywanej sprawie skarżąca wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy Z. w sprawie nieudostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku z dnia 22 stycznia 2019 r. Wobec powyższego prawem materialnym, na podstawie którego należy ocenić postępowanie organu do udzielenia informacji publicznej, jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1330) dalej u.d.i.p. Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków określa ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej. Określa zarówno zakres przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępnienia informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...). Bez wątpienia Wójt Gminy Z. jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Według art. 1 pkt 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną (...). Z kolei przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje na różne kategorie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu nie tworząc zamkniętego katalogu, a tym samym legalnej definicji pojęcia "informacji publicznej". Przepis ten wymienia rodzaje spraw jakim mogą dotyczyć informacji o charakterze publicznym. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2445/11 - Lex nr 1264728). W u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14 - Lex nr 1839074). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Powyższa zasada odnosi się w sposób bezpośredni do tzw. informacji prostych, to jest takich, które podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej je posiada, przy czym ich wyodrębnienie ze zbiorów informacji nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji podmiotu Ustawa przewiduje różne sposoby udostępnienia informacji publicznej, wymienione w art. 7 ust. 1. Jednym z nich jest udostępnienie informacji na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Według art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1 podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępni informacji, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Na gruncie przepisów u.d.i.p. bezczynność organu zobowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku t.j. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) nie informuje wnioskodawcy, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że nie posiada domaganych informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). W kontrolowanej sprawie organ uznał, że informacja zakreślona we wniosku z dnia 22 stycznia 2018 r. stanowi informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wobec powyższego organ wezwał skarżącą do wykazania, że uzyskanie żądanej informacji publicznej, o której mowa w ww. wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (pismo z dnia 3 stycznia 2019 r. ORG.1431.91.2018). Skarżąca nie wykazała szczególnie istotnego interesu publicznego dla udzielenia wnioskowanych informacji publicznych. W tych okolicznościach organ powinien wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję odmowną, co nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie. Powodem złożenia skargi na bezczynność był więc brak decyzji organu, a do wydania której zobowiązał się składając przedmiotowe oświadczenie w piśmie z dnia 3 stycznia 2019 r. W piśmie "przygotowawczym" z dnia 28 marca 2019 r., skierowanym do Sądu, po wniesieniu skargi, organ wskazał, że "w ocenie organu żądane przez skarżącą dokumenty nie stanowią informacji publicznej – są to bowiem dokumenty sporządzane przez podmioty prywatne, a nie przez organ". Jednocześnie organ przesłał skarżącej pismo z dnia 28 marca 2019 r., w którym wskazał, że "żądane dokumenty sporządzone zostały przez osoby niesprawujące funkcji publicznych, wobec czego są one dokumentami prywatnymi i jako takie nie stanowią informacji publicznej". Organ nie ma zatem pewności, czy ma do czynienia z informacją publiczną i jaki jest jej charakter (prosta, przetworzona). W sytuacji gdy organ stwierdza, że nie ma do czynienia z informacją publiczną jedynie informuje o tym uprawnioną. Jeśli natomiast uznaje, że informacja ma charakter przetworzony a uprawniona nie wykazała szczególnego interesu publicznego o jakim wcześniej była mowa, wówczas wydaje decyzję odmowną. Istnieje zatem różnica w podejściu organu do przedmiotu sprawy - raz bowiem uznaje, że nie jest to informacja publiczna a drugim razem wskazuje, że wskazuje na jej złożony charakter "sprzeczność ta, wiedzie do wniosku, że żądanie skarżącej nie zostało należycie załatwione". Wobec czego Wójt Gminy Z. pozostaje w bezczynności. Powyższe organ powinien mieć na uwadze w dalszym postępowaniu posądowym, które winno toczyć się według powyższych stwierdzeń Sądu. W tym stanie rzeczy sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. W ocenie sądu stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania rażącego naruszenia nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne. Zachowanie organu w sprawie było wynikiem błędnej wykładni obowiązujących przepisów u.d.i.p.