IV SAB/Wr 481/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący:, Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca), Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. T. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w sprawie, która miała charakter rażącego naruszenia prawa II. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 (słownie: tysiąc) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, A. T. zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność w rozpoznaniu wniosku z dnia 26 lutego 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Zdaniem strony, czas trwania postępowania w sprawie narusza kodeksowe terminu załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjny prowadząc do naruszenia art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.). Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie bezczynności w sprawie; 2. stwierdzenie, że bezczynność w postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 23.260.00 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.); 4. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, przekraczający terminy z art. 35 § 1 – 3 k.p.a., nie wynika ze złej woli, czy z opieszałości pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w obliczu niedoborów kadrowych. Dodał, że przepisy ustawy o cudzoziemcach zobowiązują organ do dokładnej weryfikacji zasadności udzielenia każdego wnioskowanego zezwolenia, a przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność ich wpływu do urzędu. W nawiązaniu do treści art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) organ podniósł, że stany bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania wyczerpują znamiona rażącego naruszenia prawa tylko wtedy, gdy posiadają pewne dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie prawa. Przekroczenie terminu musi być w tym przypadku nie tylko znaczne, ale i oczywiste, pozbawione racjonalnego uzasadnienia oraz nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy. Dodatkowo Wojewoda Dolnośląski podniósł, że ocena, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa wymaga wykazania odpowiedzialności organu administracji publicznej za taki stan rzeczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Pojęcie bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem, stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia bezczynności należy sięgnąć także do piśmiennictwa i judykatury. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na bazie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź też takich, które są możliwe do ustalenia na podstawie danych, jakimi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Należy uzupełniająco wskazać, że w sytuacji, gdy zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nie zwalnia to jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi - przewidzianych w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a. - tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charakteru (rażącego/nierażącego), a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 28/18, LEX nr 2510794). W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do uznania, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ administracji publicznej dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Jak wynika z tych akt, wniosek strony wpłynął do organu w dniu 26 lutego 2019 r. W tym samym dniu organ powiadomił pisemnie stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania w sprawie wyznaczonym na 26 sierpnia 2019 r. Przedłużenie terminu organ uzasadniał z jednej strony, koniecznością sprawdzenia złożonych dokumentów, z drugiej zaś, ilością spraw z wniosków cudzoziemców inicjujących postępowanie administracyjne przed Wojewodą Dolnośląskim. Jak również wynika z akt administracyjnych, organ w wyznaczonym przez siebie terminie nie podjął żadnej (podkreślenie Sądu) czynności zmierzającej do rozpoznania wniosku. Aktywność procesową w sprawie organ ujawnił dopiero pod koniec stycznia 2020 r., kiedy to zainicjował procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (pismo organu z dnia 28 stycznia 2020 r. skierowane do właściwych służb), wezwał stronę do uzupełnienia dokumentacji wniosku w sposób wskazany w piśmie z dnia 28 stycznia 2020 r. oraz zwrócił się (pismem z dnia 31 stycznia 2020 r.), na podstawie art. 11 i art. 169 ustawy o cudzoziemcach do Placówki Straży Granicznej z prośbą o przeprowadzenie czynności mających na celu weryfikację kwestii związanej z miejscem faktycznego zamieszkania małżonków oraz przeprowadzenie wywiadu środowiskowego mającego na celu pomoc w weryfikacji, czy związek małżeński zawarty przez wnioskodawcę z obywatelem polskim został zawarty w celu obejścia przez cudzoziemca przepisów o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Jak wynika z akt sprawy, dokumentacja dotycząca przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wpłynęła do organu w dniu 26 marca 2020 r. Przeprowadzona powyżej analiza sposobu prowadzenia postępowania w sprawie uzasadnia zarzut skargi dotyczący zarzucanej organowi bezczynności. Trzeba dostrzec, że organ pozostawał w sprawie zupełnie bierny przez szereg miesięcy. Korzystając z możliwości jakie daje przepis art. 36 k.p.a., w czasie przez siebie wyznaczonym na zakończenie postępowania, Wojewoda Dolnośląski nie podjął żadnej czynności ukierunkowanej na załatwienie sprawy. Co więcej, aktywność procesową organ ujawnił dopiero po upływie około 5 miesięcy od terminu wskazanego w piśmie z dnia 26 lutego 2019 r. Dotąd powiedziane wskazuje nie tylko na naruszenie przez organ przepisu art. 36 k.p.a. (poprzez jego nadużycie, skoro w wyznaczonym czasie nie podjęto żadnych czynności procesowych), ale również, stanowi wyraz naruszenia przez wojewodę Dolnośląskiego podstawowych zasad i terminów z k.p.a. (art. 6, art. 7, art. 12 § 1 k.p.a.). Skutkiem powyższego jest naruszenie przez ten organ przepisu art. 35 § 3 k.p.a., wyznaczającego terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu złożonego przez stronę wniosku, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Dokonując oceny prowadzonego postępowania pod kątem stawianego przez stronę zarzutu bezczynności Sąd miał przy tym na uwadze także regulację jaką stanowi ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), której nieobowiązujący już przepis art. 15zzs ust. 1 pkt 6 przewidywał, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w tym samym punkcie sentencji wyroku), że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie nosi cechy rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W ocenie Sądu, przywołane w odpowiedzi na skargę okoliczności nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla faktu, że nie są przestrzegane ustawowe terminy rozpoznania sprawy. Tym bardziej, że okoliczności te organ powołuje w sprawach tego rodzaju od kilku lat. Sąd ma oczywiście na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców, jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w załatwieniu sprawy administracyjnej. W pkt II wyroku Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie trzydziestu dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd dostrzegł, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się decyzja z dnia 31 marca 2020 r., udzielająca stronie zezwolenia na pobyt czasowy do dnia 31 marca 2023 r., niemniej jednocześnie zauważa, że w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia tej decyzji stronie. Brak również jakiegokolwiek dowodu na to, na jaki adres została wysłana ta decyzja. Ze skargi, która została nadana do Sądu w dniu 30 marca 2021 r. nie wynika, by strona otrzymała decyzję wydaną rok wcześniej. Na fakt zakończenia postępowanie w sprawie poprzez wydanie decyzji nie powołuje się także sam Wojewoda Dolnośląski w odpowiedzi na skargę. Z tych względów, Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku. Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł (pkt III wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także, utrwalona w Sądzie praktyka przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Mając na uwadze, że żądanie skargi dotyczyło przyznania stronie sumy pieniężnej w wysokości 23.260 zł, Sąd, w punkcie IV sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił dalej idącą skargę. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzona od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwota 100 zł odpowiada wartości wpisu sądowego jaki uiściła strona skarżąca inicjując postępowanie sądowe w sprawie. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.