IV SAB/Wr 492/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 września 2025 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Jeleniej Górze w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 14 kwietnia 2025r. I. stwierdza bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Jeleniej Górze w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 14 kwietnia 2025 r., orzekając, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Komendanta Miejskiego Policji w Jeleniej Górze do rozpoznania wniosku, o którym mowa w pkt I sentencji wyroku; III. zasądza od Komendanta Miejskiego Policji w Jeleniej Górze na rzecz J. M. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego. Przedmiotem skargi J. M. jest bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Jeleniej Górze w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 14 kwietnia 2025 r. Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 4 maja 2025 r. Skarżący wywiódł skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Jeleniej Górze zarzucając mu zwłokę w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 14 kwietnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej. W skardze zarzucał naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 dalej: u.d.i.p.), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek. Skarżący wnioskował o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z dnia 14 kwietnia 2025 r. dotyczącego przesłania mailem elektronicznej wersji organizacji ruchu dla terenu Komendy Miejskiej Policji w Jeleniej Górze przy "ul.[...]" oraz zasądzenie na zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podał, że w dniu 14 kwietnia 2025 r. wystąpił do organu z wnioskiem o przesłanie zwrotne mailem projektu organizacji ruchu dla drogi wewnętrznej na terenie komendy przy "[...]". Wskazał, że termin na udostępnienie informacji upłynął po 14 dniach od daty wnioskowania, tj. 28 kwietnia 2025 r., a w tym czasie organ nie podjął żadnych działań, nie udostępnił żądanej informacji. Wywodził, że organ jest podmiotem ustawowo zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej i jest odpowiedzialny za zarządzenie terenami podległych mu jednostek, w szczególności siedziby komendy powiatowej. Żądana informacja stanowi informację publiczną, co potwierdza powołane w skardze orzecznictwo. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że pismo Skarżącego w przedmiocie udostępnienia elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu na terenie Komendy Miejskiej Policji w Jeleniej Górze zostało przesłane pocztą elektroniczną w dniu 14 kwietnia 2025 r. Z uwagi na jego charakter, tj. formę przekazania (pocztą e-mail) oraz lakoniczność, pismo zostało potraktowane jako złożone w trybie art. 63 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.), z zachowaniem terminu określonego w art. 35 k.p.a., nie zaś jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy dostępowej. Organ wyjaśnił, że w dniu 8 maja 2025 r. udzielił odpowiedzi na wniosek Skarżącego wskazując, że teren Komendy Miejskiej Policji w Jeleniej Górze nie jest objęty projektem organizacji ruchu wobec czego taki dokument, jako, że nie został sporządzony, nie może zostać Stronie udostępniony. Do odpowiedzi na skargę, poza wnioskiem Skarżącego, załączono pismo z dnia 6 maja 2025 r. zawierające opisaną odpowiedź organu na ww. wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej dokonywana przez sądy administracyjne, a wyznaczona przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Ocenie wówczas podlega to, czy istniało zobowiązanie organu do podjęcia prawem nakazanych działań i czy zostały one dokonane we właściwym terminie i formie. Na tej podstawie ocenie podlegać będzie, czy w realiach rozpoznawanej sprawy organ podjął czynności wynikające z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej uwalniając się od zarzutu bezczynności. Badanie tych okoliczności wymaga, w świetle zapisów ww. ustawy, ustalenia, czy organ jest podmiotem ustawowo zobowiązanym do udostępnienia informacji, czy informacja ta ma charakter informacji publicznej oraz czy zachowane zostały wymogi, co do formy i terminu podjęcia działań przez organ. Nie jest w istocie sporne, że Komendant Miejski Policji jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, wynika to z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zgodnie z którym obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2024 r., poz. 145 ze zm., dalej: ustawa o Policji) organem administracji rządowej na obszarze województwa w sprawach, o których mowa w art. 5 ust. 1, jest komendant powiatowy (miejski) Policji. Nie jest także sporne, że żądane przez Skarżącego informacje odnoszące się do organizacji ruchu drogowego stanowią informację publiczną. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne jest jedynie to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio. Jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to nie można odmówić im przymiotu zadań publicznych. (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1558/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007r., sygn. akt IV SA/Po 652/07 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784, dalej: "rozporządzenie") ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o projekcie organizacji ruchu - rozumie się przez to dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną. Stosownie zaś § 3 ust. 1a pkt 2 rozporządzenia podmiot zarządzający drogą wewnętrzną opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu. Tym samym projekt organizacji ruchu na drodze wewnętrznej pozostającej w dyspozycji organu władzy publicznej należy traktować jako dokument odnoszący się do władzy publicznej, związany z zarządem powierzonym majątkiem, jest to zatem dokument zawierający informację publiczną. Zgodnie z art. 10 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek (ust.1). Stosownie zaś do art. 13 ww. ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotny jest także art. 4 ust. 3 u.d.i.p. stwierdzający, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Dokonując analizy przywołanych regulacji należy wskazać, że zasadniczo udostępnienie informacji na wniosek winno nastąpić w terminie 14 dni od wystąpienia z taką inicjatywą, chyba, że organ skorzysta z możliwości przedłużenia terminu rozpoznania wniosku, nie dłużej jednak niż dwa miesiące od daty wnioskowania (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W tym terminie organ obowiązany jest albo do udostępnienia żądanych danych, jeśli stanowią one informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. albo wskazania, że nie jest w posiadaniu takich informacji albo odmowy ich udostępnienia w okolicznościach wskazanych w ustawie lub też umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem, także w okolicznościach wskazanych ustawowo. Brak właściwej reakcji organu w zakreślonych ustawowo terminach będzie stanowił o jego bezczynności. Celem skargi na bezczynność jest bowiem zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Przy czym dla zasadności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy wiąże się to z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Zatem skoro organ był podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, która miała charakter informacji publicznej winien podjąć działania wymagane prawem, czyli udostępnić w terminie 14 dni żądaną informację albo jeśli jej nie posiada w tymże terminie powinien poinformować o tym fakcie wnioskodawcę. Zwłoka w dokonaniu tej czynności skutkuje bezczynnością organu. W realiach rozpoznawanej sprawy Skarżący wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożył w dniu 14 kwietnia 2025 r., a zatem odpowiedź organu winna nastąpić do dnia 28 kwietnia 2025 r. W zakreślonym terminie organ nie podjął żadnych działań, uczynił to dopiero w dniu 8 maja 2025 r. i już po wniesieniu skargi, a zatem z uchybieniem terminu wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Nie jest sporne, że w tym czasie organ nie poinformował i nie wykazał, że w tym terminie informacja nie może być udostępniona, słowem nie skorzystał z trybu przewidzianego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Powyższe nakazuje stwierdzenie bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku Strony. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje podnoszona przez organ okoliczność dotycząca sformułowania wniosku, gdyż zadaniem organu jest ocena wnoszonych pism, celem nadania im właściwego biegu. Z treści złożonego przez Skarżącego pisma istotnie nie wynikało, że działa on w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże wyraźnie w nim wskazał, że domaga się przesłania jej projektu wskazanego w piśmie dokumentu. Powyższe wskazuje na intencje Strony i wynikający z nich tryb postępowania. Wbrew twierdzeniom organu trudno wywodzić aby wskazane pismo stanowiło podanie w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, a to z uwagi na przedmiot tego pisma, który mógł być identyfikowany jedynie jako wniosek w trybie ustawy dostępowej. Jeśli nawet organ miałby wątpliwości, co do wskazanych elementów, to mógł wezwać Stronę do wskazania podstawy zgłaszanych żądań, co jednak nie wydłuża trybu procedowania. W tym zakresie ustawa o dostępie do informacji publicznej nie dopuszcza stosowania przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, dalej k.p.a), co wyklucza sięganie po przepisy regulujące terminy rozpoznania spraw, czy wezwania o usuniecie braków formalnych. Uchybienie terminowi wynikającemu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. skutkuje stwierdzeniem bezczynności organu, co ma umocowanie w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił przyjęty punkt widzenia, wyjaśniając, co legło u podstaw naruszenia terminu udostępnienia informacji publicznej. I jakkolwiek postępowanie organu było błędne, to nie sposób mu zarzucić złej woli, błąd dotyczył bowiem niewłaściwego odczytania przepisów i intencji Strony, co wyklucza rażące naruszenie prawa. Nadto zwłoka w udostępnieniu żądanej informacji nie była istotna. Mając na uwadze fakt, że organ rozpoznał już wniosek Skarżącego zasadne stało się umorzenie postępowania w tym zakresie, co znajduje podstawę w treści art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach ma umocowanie w art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Końcowo wskazania wymaga, że Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).