IV SAB/Wr 496/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2024 r. sprawy ze skargi V. S. reprezentowana przez przedstawicieli ustawowych Y. S. i S.S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 700 zł (słownie: siedemset złotych); V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 1 lutego 2022 r. małoletnia V. S., reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego, wystąpiła do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W tym samym dniu organ skierował do strony pismo w którym poinformował, że w trakcie rozpatrywania wniosku strona przebywa legalnie na terytorium RP oraz pouczył, że postępowanie administracyjne zostanie zakończone w terminie 60 dni, który biegnie od ostatniego z następujących zdarzeń: - osobiste złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub - złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub - przedłożenie dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia lub wyznaczony przez wojewodę termin na ich dostarczenie upłynął bezskutecznie. Pismem z dnia 15 grudnia 2022 r. Wojewoda ponownie poinformował stronę o treści art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. Z 2021 r. poz. 2354). Nadto również wskazał, że na podstawie art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583) w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminu na załatwienie sprawy nie rozpoczyna się a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Wezwał także, na podstawie art. 106 ust. 2a i 2b ustawy o cudzoziemcach, do dostarczenia (w terminie 30 dni pod rygorem wydania decyzji na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego) dokumentów na potwierdzenie danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia: - potwierdzenia posiadania zapewnionego miejsca zamieszkania na terytorium RP; - potwierdzenie posiadania ubezpieczenia zdrowotnego; - udokumentowania aktualnego i stabilnego źródła dochodu (w przypadku, gdy członek rodziny pozostaje na utrzymaniu cudzoziemca, z którym zamierza przebywać dostarczenie – umowy o pracę, umowy zlecenia, umowy o dzieło, dokumentów księgowych potwierdzających wysokość dochodu uzyskiwanego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej lub innej podstawy pobierania wynagrodzenia przez tego cudzoziemca); - potwierdzenia stopnia pokrewieństwa na podstawie dokumentów uznawanych przez prawo RP, tj. akt małżeństwa, akt urodzenia; - potwierdzenia posiadania przez cudzoziemca, z którym członek rodziny zamierza przebywać na terytorium RP, wymaganego prawem zezwolenia na pobyt na terytorium RP. Pismem z dnia 16 kwietnia 2022 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 22 kwietnia 2024 r.) strona wniosła ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Pismem z dnia 3 czerwca 2024 r. Wojewoda zawiadomił stronę o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania. W dniu 3 czerwca 2024 r. Wojewoda wydał decyzję udzielającą stronie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP do dnia 3 czerwca 2027 r. W skardze z dnia 22 maja 2024 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 24 maja 2024 r.) strona, reprezentowana przez przedstawicieli ustawowych, zarzuciła Wojewodzie bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Wniosła o: 1) stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności/przewlekłości w sprawie; 2) zobowiązanie Wojewody do załatwienia sprawy; 3) stwierdzenie, że bezczynność/przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 4.000 zł; 5) zasądzenie od Wojewody na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, a ewentualnie, o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a., czyli w sytuacjach, w których powinno dojść do załatwienia sprawy administracyjnej decyzją administracyjną, postanowieniem w postępowaniu administracyjnym lub egzekucyjnym, na które służy zażalenie, a także innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przy czym, w myśl art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast stosownie do art. 37 § 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej jako "k.p.a.") ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Jak wynika z akt sprawy, wniesiona przez stronę skarga na bezczynność i przewlekłość Wojewody została poprzedzona ponagleniem, a zatem spełniony został wymóg formalny wystąpienia z taką skargą. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności wniesionej skargi stwierdzić trzeba, że zasługuje ona uwzględnienie, albowiem sądowa kontrola postępowania prowadzonego z wniosku strony potwierdza objęty skargą zarzut bezczynności i przewlekłości organu w sprawie. Wyjaśnić należy, że bezczynność jest stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłość postępowania natomiast to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Zatem bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość obejmuje przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1 k.p.a.), ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania. Za takim rozumieniem bezczynności i przewlekłości opowiedział się też NSA w uchwale z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, stwierdzając w jej uzasadnieniu, że "z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód". Nadto, w powołanej uchwale stwierdzono, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw pojęcia bezczynności i przewlekłości uzyskały "odmienny znaczeniowo sens". Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że z art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość (zob. wyrok NSA z 7 września 2022 r., sygn. akt II OSK 871/22). Jak wynika z akt sprawy, w dniu 1 lutego 2022 r. przedstawiciel ustawowy małoletniej strony wystąpił z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Mając na uwadze datę wystąpienia z wnioskiem, w sprawie niewątpliwie znalazł zastosowanie obowiązujący od 29 stycznia 2022 r. przepis art. 112a ustawy o cudzoziemcach, w myśl którego, decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (ust.1). Jak stanowi natomiast ust. 2 tego przepisu, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Jak stanowi wspomniany art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, cudzoziemiec przedstawia ważny dokument podróży i dołącza do wniosku: dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W okolicznościach faktycznych kontrolowanej sprawy trzeba wyraźnie zaakcentować, że treść art. 112a ustawy o cudzoziemcach nie oznacza, że organ do którego wpłynie wniosek nie jest zobowiązany do podjęcia starań, by zostały spełnione warunki od których ustawodawca uzależnił zgodnie w treści art. 112a ustawy o cudzoziemcach początkowy bieg terminu na wydanie decyzji na pobyt czasowy. Temu celowi niewątpliwie służy wezwanie strony aby spełniła ona warunki otwierające organowi bieg terminu do wydania decyzji. Jak wynika z akt sprawy, organ wystosował do strony wezwania do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia. Wspomniana czynność procesowa Wojewody zmierzająca do załatwienia sprawy nastąpiła zatem po upływie około 11 miesięcy od daty wpływu wniosku do tego organu. Dopiero wówczas bowiem organ wezwał stronę do przedstawienia: - potwierdzenia posiadania zapewnionego miejsca zamieszkania na terytorium RP; - potwierdzenie posiadania ubezpieczenia zdrowotnego; - udokumentowania aktualnego i stabilnego źródła dochodu (w przypadku, gdy członek rodziny pozostaje na utrzymaniu cudzoziemca, z którym zamierza przebywać dostarczenie – umowy o pracę, umowy zlecenia, umowy o dzieło, dokumentów księgowych potwierdzających wysokość dochodu uzyskiwanego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej lub innej podstawy pobierania wynagrodzenia przez tego cudzoziemca); - potwierdzenia stopnia pokrewieństwa na podstawie dokumentów uznawanych przez prawo RP, tj. akt małżeństwa, akt urodzenia; - potwierdzenia posiadania przez cudzoziemca, z którym członek rodziny zamierza przebywać na terytorium RP, wymaganego prawem zezwolenia na pobyt na terytorium RP. Jak również wynika z akt administracyjnych, w dniu 30 grudnia 2022 r. oraz 30 stycznia 2023 r. do organu wpłynęła dokumentacja nadesłana przez przedstawicieli ustawowych małoletniej strony. Z akt sprawy nie wynika aby po otrzymaniu tej dokumentacji organ wzywał jeszcze stronę o dodatkowe dokumenty. Wojewoda zakończył postępowanie w sprawie poprzez wydanie decyzji dopiero w dniu 3 czerwca 2024 r., co nastąpiło oczywiście już też po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie. Stwierdzając zasadność stawianego w skardze zarzutu bezczynności i przewlekłości, Sąd w punkcie I sentencji wyroku stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekle prowadził postępowanie z wniosku strony, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że stwierdzona bezczynność i przewlekłość organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Orzekając o kwalifikowanym charakterze stwierdzonej bezczynności i przewlekłości Sąd miał na uwadze czas jaki na dzień wniesienia skargi upłynął od dnia wystąpienia przez stronę z wnioskiem oraz tempo podejmowanych przez organ czynności procesowych. W punkcie III sentencji wyroku, wobec informacji o wydaniu przez organ decyzji, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy. W punkcie IV sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz mając na uwadze przyznaną przez ustawodawcę uznaniowość w zakresie orzekania o przyznaniu sum pieniężnych przyznał stronie sumę pieniężną w kwocie 700 zł. Zdaniem Sądu, przyznana stronie suma pieniężna jest adekwatna do stwierdzonego przez organ uchybienia, uwzględnia okoliczność, że finalnie, Wojewoda wydał w sprawie decyzję pobytową. Na podstawie art. 151 p.p.s.a., w punkcie V sentencji wyroku, Sąd oddalił dalej idącą skargę. Orzeczenie Sądu w tym zakresie odnosi się do sformułowanego w skardze żądania przyznania stronie sumy pieniężnej w kwocie 4.000 zł. Zdaniem Sądu, objęta treścią żądania skargi suma pieniężna jest zbyt wygórowana. O kosztach postępowania (punkt VI sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.