IV SAB/Wr 5/05

Dnia 11 maja 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie : NSA Andrzej Wawrzyniak NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca) Protokolant: apl. prok. Magdalena Serafin po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi J. D. na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej we W. w przedmiocie udzielania informacji publicznej postanawia: odrzucić skargę. Skarżący J. D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej we W. z tym uzasadnieniem , iż w dniu [...]r przekazał osobiście Dyrektorowi Izby Skarbowej we W. pismo prof. dr hab. Z. N.- Dyrektora Instytutu Ekonomii i Zarządzania Uniwersytetu J. z prośbą o udostępnienie materiałów niezbędnych do napisania pracy dyplomowej i wydanie stosownego upoważnienia na nazwisko J. D. Podczas tej rozmowy powiadomiono skarżącego , że ze względu na jego osobę Dyrektor Izby Skarbowej musi wystąpić o zgodę do Ministerstwa Finansów. W dniu [...]r. skarżący złożył monit w powyższej sprawie i uzyskał informację, że nie nadeszła jeszcze odpowiedź z Ministerstwa Finansów. Pismem z dnia [...]r. skarżący zawiadomił Dyrektora Generalnego w Ministerstwie Finansów o bezczynności Dyrektora Izby Skarbowej , lecz nie podjęto w tej sprawie żadnych kroków. W ocenie skarżącego został on poddany szykanie z powodów pozamerytorycznych i w nieuprawniony sposób ograniczane są jego konstytucyjne prawa. Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Skarbowej we W. wniósł o jej oddalenie, stwierdzając , że pismo z dnia [...]r. nie zawierało wskazania norm prawnych uzasadniających żądanie udzielenia takich informacji ani żądania ich udzielenia, bowiem zostało zredagowane w formie prośby. Strona przeciwna podniosła , iż w odpowiedzi na pismo z dnia [...]r. Dyrektor Izby Skarbowej pismem z dnia [...]r. sygn. [...] poinformował prof. Z. N. o postawieniu przez prokuraturę J. D. jako byłemu Dyrektorowi Izby Skarbowej we W. zarzutów związanych z pełnieniem w/w funkcji i zasugerował zwrócenie się do jednej z pozostałych Izb Skarbowych, w której J. D. uzyskałby materiały niezbędne do pracy dyplomowej , wyrażając jednocześnie obawę o brak obiektywizmu w wykorzystaniu materiałów przez byłego Dyrektora Izby Skarbowej. Strona przeciwna wskazała ,iż autor prośby po otrzymaniu odpowiedzi nie zanegował zajętego stanowiska, a tym samym nie istniała potrzeba prowadzenia jakiegokolwiek dalszego postępowania w przedmiotowej kwestii. W opinii organu jego działanie nie nosi cech bezczynności, gdyż na złożony na piśmie wniosek została udzielona pisemna odpowiedź . Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] r. uzupełniającym skargę dodatkowo podniósł zarzut naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a to : art. 6- art.10, art12 i art. 14, a ponadto art. 35,art. art36, art.39, art. 40 i art.64. Zdaniem skarżącego informacje, o które występował jako osoba fizyczna, wypełniały dyspozycje art. l ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz. U. Nr 112 poz. 1198/. Bezczynność organu Dyrektora Izby Skarbowej we W., dotyczy czynności z zakresu administracji publicznej w zakresie uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie skarżącego ewentualne pismo strony przeciwnej skierowane do Instytutu Ekonomii i Zarządzania Uniwersytetu J. w sprawie sugestii uzyskania danych od innego podmiotu, nie było propozycją w rozumieniu art. 14 ust. l ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc nie wchodziło w rachubę umorzenie postępowania wynikające z ust. 2 tego artykułu. Strona przeciwna zastosowała nieprzewidzianą przepisami prawa formę rozstrzygnięcia o swoich czynnościach i pominęła jego osobę przy rozstrzyganiu istotnych dla niego kwestii. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi zawsze poprzedza sprawdzenie jej wymagań formalnych, w tym dopuszczalności wniesienia skargi (art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Stosownie do art. 52 § 1 wskazanej wyżej ustawy jednym z koniecznych warunków dopuszczalności skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia , jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu administracyjnym. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuacje , w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia , taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy , przewidziany w ustawie , o czym stanowi przepis art.52 § 2 tej ustawy . Dotyczy to także skarg na bezczynność organów, które przewiduje art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy proceduralnej. Takim środkiem zaskarżenia w przypadku skargi na bezczynność organu będzie zażalenie o jakim mowa w art.37 §1 kpa. Wniesienie zażalenia w trybie art. 37 §1 kpa jest warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność . W realiach rozpatrywanej sprawy mamy do czynienia ze skargą na bezczynność organu w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dostęp ten regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej, a odmowa w formie decyzji (art. 10 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 tej ustawy). Wobec tego gdy wnioskodawca domaga się dostępu do informacji publicznej i oczekuje pozytywnego załatwienia wniosku, ale jednocześnie może liczyć się z odmową lub pismem o nienależeniu sprawy do zakresu informacji publicznych, należy przyjąć, że z wyczerpaniem środków zaskarżenia mamy do czynienia zarówno wtedy, gdy wnioskodawca przed wniesieniem skargi złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 K.p.a., wymagane w odniesieniu do skarg na bezczynność polegającą na nie wydaniu decyzji, jak i wtedy, gdy wnioskodawca wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, co jest wymagane przy bezczynności organu w zakresie czynności materialno-technicznych (art. 52 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności faktycznych badanej sprawy zauważyć należy , iż wbrew twierdzeniom skarżącego postępowanie o udostępnienie informacji publicznej nie zostało przez niego wszczęte wnioskiem, na który powołuje się w skardze , a mianowicie sporządzonym przez Dyrektora Instytutu Ekonomii i Zarządzania Uniwersytetu J. prof. dr hab. Z. N. pismem z dnia [...]r adresowanym do Dyrektora Izby Skarbowej we W., zawierającym prośbę o udostępnienie materiałów niezbędnych do napisania pracy dyplomowej i wydanie stosownego upoważnienia na nazwisko J. D. Z treści powyższego pisma w sposób jednoznaczny wynika prośba Dyrektora Instytutu Ekonomii i Zarządzania Uniwersytetu J. o udostępnienie określonych materiałów na potrzeby określonej pracy naukowej , co jednak nie czyni jednocześnie ( automatycznie) skarżącego wnioskodawcą w zakresie dostępu do informacji publicznej i legitymuje go do podnoszenia zarzutu bezczynności organu w odniesieniu do postępowania wszczętego wniesieniem tegoż pisma . Brak bowiem podstaw do przyjęcia , że Dyrektor Instytutu Ekonomii i Zarządzania Uniwersytetu J. działał jako pełnomocnik skarżącego w zakresie udzielenia mu informacji publicznej .Zdaniem Sądu omawiane pismo miało w istocie rzeczy charakter pisma popierającego( polecającego) ewentualny wniosek w tym zakresie złożony przez osobę wymienioną w tym piśmie. Ma bowiem rację Izba Skarbowa kiedy w odpowiedzi na skargę zauważa, że omawiane pismo z dnia [...] r. nie zawierało żądania określonego zachowania organu administracji , a jedynie prośbę o udzielenie pomocy w uzyskaniu materiałów do pracy naukowej . Autorowi wspomnianego wyżej pisma udzielono odpowiedzi pismem z dnia [...]r. w związku z czym postępowanie organu nie nosi cech bezczynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności (T. Woś: Postępowanie sądowo-administracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62-63). Wprawdzie przytoczone określenie pojęcia bezczynności sformułowane zostało w czasie obowiązywania ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, ale nadal pozostaje aktualne, skoro przepis art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poddaje kontroli sądowej bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego paragrafu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując, w jaki sposób postępowanie powinno być zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek (art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ...), jeśli wniosek ten dotyczy informacji publicznej, powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej), albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 tej ustawy). Możliwe jest także umorzenie postępowania w drodze decyzji na zasadzie art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 omawianej ustawy. Organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji, ma obowiązek podjąć jedną z tych form działania w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z akt analizowanej sprawy wynika , iż skarżący powołując się na pismo Uniwersytetu J. z dnia [...]r. zwrócił się do Dyrektora Izby Skarbowej we W. pismem z dnia [...]r. o uzyskanie materiałów zawierających coroczne zestawienie ekonomicznej efektywności i wydajności oraz analizy funkcjonowania d. urzędów skarbowych ,a także materiałów analitycznych wykorzystanych przy opracowaniu strategii działania oraz zakładanych projektach reorganizacji służb skarbowych na Dolnym Śląsku jak również o inne ewentualnie przydatne materiały z zakresu jego pracy. Dyrektor Izby Skarbowej we W. nie udzielił skarżącemu żądanej informacji i nie odmówił w formie decyzji udostępnienia informacji. Nie doszło także do umorzenia postępowania. W tej sytuacji należy podzielić pogląd skarżącego o bezczynności organu. Jednakże jak już wyżej sygnalizowano strona postępowania administracyjnego otrzymała środki zwalczania bezczynności włącznie ze skargą wnoszoną do sądu administracyjnego na bezczynność , jednakże dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia służących na drodze administracyjnej. Z ujawnionych okoliczności sprawy i twierdzeń strony wynika, iż skarżący po złożeniu pisma z dnia [...] r. nie składał zażalenia do organu wyższego stopnia(Ministra Finansów) na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art.35 kpa. Wymogu złożenia w trybie art. 37 kpa zażalenia w żadnym razie nie spełnia pismo skarżącego adresowane do Ministra Finansów z dnia [...]r. , w którym to w ostatnim jego akapicie zawarł informację o "złożeniu pisma Dyrektorowi Izby Skarbowej we W. i nie otrzymaniu zgody na korzystanie z informacji publicznej do czasu uzyskania aprobaty jednostki nadrzędnej". Przytoczone pismo zostało bowiem złożone przed wniesieniem omawianego wyżej pisma z dnia [...]r. i tym samym jako przedwczesne nie mogło stanowić zażalenia na nie. Konkludując powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż wobec nie spełnienia przez skarżącego warunku wyczerpania środków zaskarżenia przed zainicjowaniem postępowania sądowo-adminstracyjnego należało na mocy art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzucić skargę jako niedopuszczalną. Stwierdzenie zaś niedopuszczalności skargi zwalniało Wojewódzki Sąd Administracyjny z konieczności ustosunkowania się do treści pozostałych zarzutów skargi.