IV SAB/Wr 50/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A z/s w P. na bezczynność B sp. z o. o. z/s w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania B sp. z o. o. z/s w B. do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia A z/s w P. z dnia 11 sierpnia 2016 r.; II. stwierdza, że bezczynność B sp. z o. o. z/s w B. w rozpatrzeniu wniosku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza B sp. z o. o. z/s w B. grzywnę w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych; IV. oddala wniosek Stowarzyszenia A z/s w P. o zasądzenie od B sp. z o. o. z/s w B. sumy pieniężnej w kwocie 4516,69 złotych; V. zasądza od B sp. z o. o. z/s w B na rzecz Stowarzyszenia A z/s w P. kwotę 116,90 (słownie: sto szesnaście 90/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2016 r., nr [...] Stowarzyszenie A w P. (dalej: strona, skarżący lub Stowarzyszenie) zwróciło się do B sp. z o.o. w B. (dalej: Spółka lub podmiot zobowiązany) o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie listy dokumentów, do których Spółka odmówiła dostępu swoimi decyzjami z dnia 13 lipca 2016 r., znak [...] oraz z dnia 28 czerwca 2016 r., znak [...] na wniosek z dnia 10 czerwca 2015 r., nr [...] dotyczący skanów pełnej dokumentacji (uchwały, protokoły, decyzje i inne dokumenty powiązane) z Walnego Zgromadzenia Wspólników, Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników, posiedzeń Zarządu i Rady Nadzorczej Spółki za okres od stycznia 2015 r. do czerwca 2015 r. Skarżący wskazał ponadto, że udostępniona lista powinna zawierać datę sporządzenia danego dokumentu, jego nazwę i organ, który go wydał, a także musi wskazywać liczbę powstałych decyzji/uchwał/protokołów w okresie od stycznia 2015 r. do czerwca 2015 r. Pismem z dnia 8 lutego 2018 r. skarżący wystąpił do tutejszego Sądu ze skargą na bezczynność Spółki zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej u.d.i.p.), poprzez nieudzielenie odpowiedzi w ustawowym terminie zgodnie z żądaniem wniosku. Stowarzyszenie wskazało, że w odpowiedzi na przedmiotowy wniosek Spółka – pismem z dnia 7 września 2016 r. – zwróciła się jedynie o podanie, w jaki sposób udzielenie informacji będzie istotne dla interesu publicznego i poinformowała, że rozpoznanie żądania nastąpi do dnia 22 września 2016 r. Poza tym pismem podmiot zobowiązany nie podjął żadnych działań zmierzających do rozpatrzenia podania. W szczególności nie udzielił żadnej odpowiedzi i nie udostępnił wnioskowanej informacji, co – zdaniem strony – było jego normalną praktyką, potwierdzoną przez liczne procesy toczące się z jego udziałem przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu. Wobec powyższego strona wniosła o zobowiązanie Spółki do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia akt sprawy, stwierdzenie, że bezczynności miała rażący charakter, nałożenie grzywny, a także zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę podmiot zobowiązany stwierdził, że zapytanie strony skarżącej z dnia 11 sierpnia 2016 r. odnosiło się do treści ostatecznych wówczas decyzji z dnia 13 lipca 2016 r. i z dnia 28 czerwca 2016 r. wydanych w toku postępowania zainicjowanego jej wnioskiem. Miała ona więc świadomość czego dotyczą wydane rozstrzygnięcia. Poza tym we wniosku z dnia 11 sierpnia 2016 r. wprost wskazała, o jakie dokumenty chodzi. Dysponowała zatem pełną wiedzę na temat tego, których dokumentów jej nie wydano. Stąd też – w ocenie organu – przedmiotowy wniosek nie podlegał realizacji, gdyż odnosił się do kwestii, które zostały już załatwione wydaniem wskazanych decyzji, względnie nie dotyczył informacji publicznych. Skarżący swoim wnioskiem nadużył przysługujące mu prawo dostępu do informacji publicznej, gdyż starał się obejść treść wydanych decyzji przed ich rozpoznaniem przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Spółka dodała również, że prezes Stowarzyszenia pozostaje z nią w konflikcie i w związku z tym składa szereg wniosków o udostępnienie przetworzonej informacji publicznej w celu utrudnienia pracy podmiotowi zatrudniającymi na stanowiskach biurowych (włącznie z księgowymi) jedynie 3 pracowników. Mając powyższe okoliczności na uwadze Spółka wniosła o odrzucenie skargi, względnie jej oddalenie. Pismem z dnia 13 kwietnia 2018 r., nr [...] Spółka poinformowała tutejszy Sąd, że w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 11 sierpnia 2016 r., nr [...] stworzona została lista dokumentów (uchwały, protokoły, decyzji i inne dokumenty powiązane) z Walnego Zgromadzenia Wspólników, Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników, posiedzeń Zarządu oraz Rady Nadzorczej Spółki za okres od stycznia 2015 r. do czerwca 2015 r., którą następnie przesłano stronie skarżącej przy piśmie z dnia 13 kwietnia 2018 r., nr [...]. Odnosząc się do tej okoliczności Stowarzyszenie potwierdziło, że podmiot zobowiązany udzielił odpowiedzi na jej wniosek i udostępnił jej żądane informacje publiczne w dniu 20 kwietnia 2018 r. W takiej sytuacji – w ocenie strony skarżącej – nie było wątpliwości, że Spółka pozostawała w bezczynności od dnia 25 sierpnia 2016 r. do dnia 19 kwietnia 2018 r., tj. przez ponad 19 miesięcy. Zwłoka Spółki w udostępnieniu informacji publicznych nie była niczym uzasadniona zwłaszcza, że udzielona odpowiedź zajmuje 60 % kartki formatu A4, której przygotowanie wyniosło nie więcej niż 2 godziny. Mając na uwadze wskazane okoliczności oraz posiłkując się stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, strona skarżąca wniosła o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania Spółki do udzielenia żądanej informacji publicznej, stwierdzenie, że podmiot zobowiązany dopuścił się rażącego naruszenia prawa, nałożenie grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego w kwocie 116,90 złotych. Ponadto skarżący wniósł o przyznanie od Spółki sumy pieniężnej w wysokości 4.516,69 złotych, albowiem – w jego ocenie – tylko takie zdyscyplinowanie podmiotu zobowiązanego może doprowadzić do poszanowania przez niego prawa. Dotychczasowe orzeczenia sądowe nie przyniosły bowiem oczekiwanego rezultatu (pismo z dnia 23 kwietnia 2018 r.). Ustosunkowując się do powyższego stanowiska Spółka – w piśmie z dnia 18 maja 2018 r. – wskazała, że w dalszym ciągu uznaje żądane przez stronę dane za informację przetworzoną. Jednakże wobec dużej aktywności strony w zakresie pozyskiwania informacji publicznej (dotychczas złożono ok. kilkudziesięciu wniosków) oraz dezorganizacji pracy wywołanej tym faktem, Spółka postanowiła udzielić oczekiwanej przez stronę informacji. I choć została ona przesłana skarżącemu z opóźnieniem, to nie z powodu złej woli Spółki. Stąd też podmiot zobowiązany wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania do udostępnienia informacji publicznej oraz o oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Dodatkowo trzeba podkreślić, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze zaś będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13 oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W myśl art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1240) oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się między innymi podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Przepisy powołanej ustawy nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że Zarząd Spółki – jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. – zobowiązany był do udostępnienia żądanych przez skarżącego informacji publicznych. Nie budzi również wątpliwości fakt, że oczekiwane przez stronę dane w postaci pełnej listy dokumentacji (uchwał, protokołów, decyzji i innych dokumentów) z Walnego Zgromadzenia Wspólników, Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników, posiedzeń Zarządu i Rady Nadzorczej Spółki za okres od stycznia 2015 r. do czerwca 2015 r., których udostępnienia odmówiono stronie decyzjami organów Spółki z dnia 13 lipca 2016 r. oraz z dnia 28 czerwca 2016 r., zostały jej przekazane przez podmiot zobowiązany dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność do tutejszego Sądu. Jak wynika bowiem z akt sprawy, skarga na bezczynność Spółki wpłynęła w dniu 13 lutego 2018 r., zaś udzielenie informacji nastąpiło poprzez jej przesłanie skarżącemu przy piśmie z dnia 13 kwietnia 2018 r., nr [...] nadanej tego samego dnia w placówce pocztowej operatora wyznaczonego. W związku z tym należało przyjąć, że do dnia wniesienia skargi podmiot zobowiązany pozostawał w bezczynności w zakresie udostępnienia żądanych dokumentów. Niemniej jednak stan ten usunął przesyłając skarżącemu stosowne dane przy wskazanym już piśmie z dnia 13 kwietnia 2018 r. Udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi na bezczynność czyniło zatem zbędnym konieczność orzeczenia o zobowiązaniu Spółki do rozpoznania żądania strony skarżącej. Skoro więc postępowanie w tym przedmiocie okazało się bezprzedmiotowe, należało je umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczona w punkcie I sentencji wyroku. Umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia skarżącemu danych publicznych, o które wnioskował, nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności poprzez ustalenie, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie, co wprost wynika z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Poddając analizie uchybienie terminom udostępnienia informacji publicznej należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że podmiot zobowiązany pozostawał w bezczynności w bardzo długim okresie, bo trwającym blisko dwa lata (dwadzieścia miesięcy, licząc od sierpnia 2016 r. do kwietnia 2018 r.). Na wniosek skarżącego z dnia 11 sierpnia 2016 r. udzielił on bowiem pełnej i satysfakcjonującej stronę odpowiedzi dopiero w dniu 13 kwietnia 2018 r. Dodatkowo trzeba dostrzec, że udostępnienie stronie skarżącej listy dokumentów nie nastąpiło na skutek zmiany stanowiska Spółki, co do charakteru żądanych informacji, lecz wynikało wyłącznie z chęci zakończenia sporu. Wskazuje to zatem, że podmiot zobowiązany nie miał większych problemów z realizacją żądania Stowarzyszenia i mógł tego dokonać znacznie wcześniej, bez konieczności wszczynania przedmiotowego postępowania sądowego. Taką okazją było zaś choćby uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, prawomocnym wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 369/16, decyzji organów Spółki z dnia 13 lipca 2016 r. i z dnia 28 czerwca 2016 r. wydanych w przedmiocie odmowy udostępnienia stronie skarżącej dokumentów ze Zgromadzeń Wspólników oraz posiedzeń Zarządu i Rady Nadzorczej Spółki za okres od stycznia 2015 r. do czerwca 2015 r., a więc tych samych dokumentów, o których listę skarżący wystąpił w niniejszej sprawie. Stąd też tak znaczna zwłoka w udostępnieniu informacji publicznej nie może być potraktowana w kategoriach zwykłego opóźnienia. Jej rozmiar oraz przyczyny jej powstania wskazują bowiem, że miała ona charakter rażący, którego nie są w stanie usprawiedliwić argumenty i okoliczności przywołane w odpowiedzi na skargę oraz w pozostałych pismach procesowych Spółki. Stąd też należało uznać, że bezczynność podmiotu zobowiązanego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzeczono w punkcie II sentencji niniejszego wyroku. Jednocześnie Sąd orzekł o wymierzeniu Spółce grzywny w kwocie 500 złotych na podstawie 149 § 2 p.p.s.a., o czym stanowi punkt III sentencji wyroku. Wymierzając grzywnę Sąd miał na względzie przede wszystkim blisko dwuletni okres pozostawania przez Spółkę w bezczynności, co przełożyło się następnie na jej rażący charakter. Wzięto również pod uwagę, że po wniesieniu skargi podmiot zobowiązany udostępnił żądane dane. Uznając, że wysokość grzywny, której maksymalna granica ustalona na podstawie aktualnie dostępnych wskaźników kształtuje się na poziomie ok. 37.000,00 złotych, ma stanowić sankcję za spowodowany stan bezczynności oraz być środkiem zapobiegającym podobnym zachowaniom w przyszłości, Sąd doszedł do przekonania, że wysokość wymierzonej grzywny w okolicznościach niniejszej sprawy jest adekwatna do celów jakie ma ona zrealizować. W tym kontekście trzeba zwrócić uwagę, że treść art. 149 § 2 p.p.s.a. daje sądowi administracyjnemu możliwość wyboru, czy nałożyć na organ wyłącznie grzywnę, czy również przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Wybór właściwego środka procesowego powinien być w pierwszej kolejności uwarunkowany stanem faktycznym danej sprawy, jak i celami skargi na bezczynność, sprowadzającymi się przede wszystkim do zwalczania stanu bezczynności oraz zapobiegania jej powstawaniu w przyszłości. Wskazane cele – zdaniem Sądu – w pełni zaś realizuje instytucja grzywny, która ma charakter represyjny, prewencyjny i dyscyplinujący. Dopiero w sytuacji, gdy spełnienie wskazanych celów okaże się niewystarczające dla usunięcia stanu bezczynności, sąd może dodatkowo przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. I choć stanowi to fakultatywne uprawnienie sądu, strona skarżąca, domagając się przyznania tej sumy, winna starać się wykazać, że w realiach danej sprawy jest to niezbędne i konieczne dla zachowania stanu zgodnego z prawem. W niniejszej zaś sprawie, poza stwierdzeniem, że dotychczasowe działania dyscyplinujące zastosowane wobec Spółki nie przyniosły rezultatu, skarżący nie wykazał, w jakich sytuacjach miało to miejsce, ani nie uzasadnił, dlaczego przyznanie sumy pieniężnej byłoby niezbędne. Z tego powodu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt IV sentencji wyroku, ponieważ Sąd dostrzegł, że podmiot zobowiązany udostępnił w końcu skarżącemu żądane przez niego informacje, a wymierzenie grzywny w wystarczający sposób będzie zapobiegało powstawaniu tego typu naruszeń prawa w przyszłości. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego, zawarte w punkcie V sentencji wyroku, wynikało z treści art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08). Ich wysokość została zaś określona na podstawie zestawienia sporządzonego przez skarżącego w piśmie procesowym z dnia 23 kwietnia 2018 r. i obejmuje kwotę 116,90 złotych, na którą złożyły się: wpis od skargi (100 złotych) wraz z opłatą za przelew bankowy (1,30 złotych) oraz koszty korespondencji poniesione w toku niniejszego postępowania (15,60 złotych).