IV SAB/Wr 515/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2022 r. sprawy ze skargi Y. V. na bezczynność i przewlekłość Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej I. stwierdza bezczynność i przewlekłość Wojewody D. w załatwieniu wniosku strony skarżącej z dnia 22 października 2020 r.; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku, o którym mowa w pkt I wyroku; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 600 (słownie: sześćset) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem Y.V. (dalej: strona, skarżący) z dnia 22 października 2020 r. (data wpływu) adresowanym do Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Pismem z dnia 16 listopada 2020 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 223 w związku z art. 207 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 35), wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we W. oraz Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej w K. O. o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Odrębnym pismem z dnia 16 listopada 2020 r. organ zawiadomił stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego na dzień 22 sierpnia 2021 r. i wezwał ją do uzupełnienia oryginałów dokumentów: zaświadczenia ZUS potwierdzającego zgłoszenie cudzoziemca do obowiązkowego ubezpieczenia społecznego wraz z informacją o przebiegu ubezpieczenia, ze wskazaniem płatnika i podstawy wymiaru składek za ostatnie 3 lata oraz miesięcznych raportów ZUS dla osoby ubezpieczonej cudzoziemca za ostatnie 3 miesiące i na bieżąco do zakończenia postepowania. Komenda Wojewódzka Policji we W. pismem z dnia 4 grudnia 2020 r. odpowiedziała na zapytanie organu. W dniu 8 grudnia 2020 r. strona przedstawiła organowi żądane przez niego dokumenty. Pismem z dnia 29 marca 2021 r. ( wpływ: 30 marca 2021 r. ) strona wniosła ponaglenie, przekazane w dniu 7 kwietnia 2021 r. Szefowi Urzędu Do Spraw Cudzoziemców. Pismem z dnia 1 kwietnia 2021 r. (data wpływu: 9 kwietnia 2021 r.) skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. Dalsze czynności w sprawie Wojewoda zrealizował już po wniesieniu skargi tj. pismem z dnia 6 kwietnia 2021 r. organ wezwał stronę do przedstawienia dowodów, które wyjaśniałyby przerwy w pobycie na terytorium RP, które są wymienione w art. 212 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach. Pismem z dnia 30 kwietnia 2021 r. organ poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia sprawy na dzień 30 czerwca 2021 r. i wezwał o dostarczenie dokumentu: urzędowego poświadczenia odbioru zeznania o wysokości osiągniętego dochodu PIT-37 za lata 2017-2019. W skardze skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1, 2 i 4, art. 36 § 1 k.p.a. oraz art. 210 w związku z art. 223 ustawy o cudzoziemcach. Wobec tego skarżący wniósł o : 1. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, 2. zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 3. stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość Wojewody miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 7 p.p.s.a. w wysokości 8.000 złotych, 5. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, że jego sprawa powinna zostać zakończona nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, najpóźniej w styczniu 2021 r. Mimo uzupełnienia przez skarżącego wniosku o wymagane dokumenty w dniu 8 grudnia 2020 r., organ do dnia wniesienia skargi nie zakończył postępowania, a termin zakończenia sprawy wyznaczył w dniu 16 listopada 2020 r. na dzień 22 sierpnia 2021 r., tj. na dzień, przypadający po upływie dziesięciu miesięcy od wpływu wniosku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia 28 stycznia 2022 r. organ dołączył do akt decyzję z dnia 22 listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowanie o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego, na wniosek strony z dnia 19 października 2021 r. o umorzenie przedmiotowego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2022 , poz. 329 ze zm .) – zwanej dalej p.p.s.a, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłość organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, o czym stanowi art. 149 §1 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu , mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Z kolei wobec wyartykułowania pod adresem organu również zarzutu przewlekłości wskazać należy, że pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako "postępowanie prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" . W tym zakresie należy ponadto sięgnąć do ogólnych zasad postępowania i przepisów dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. A zatem o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Spajając tę część rozważań stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego - z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej - wydłużenia czasu trwania postępowania. Wymaga też zaakcentowania, że przy ocenie zwłoki organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej, nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony . Przenosząc powyższe uwagi na grunt realiów badanej sprawy stwierdzić należy, że mamy w niej do czynienia bezczynnością i przewlekłością organu. Z materiału aktowego analizowanej sprawy – według stanu z chwili zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego - w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że od chwili złożenia przez skarżącą wniosku, tj. od dnia 22 października 2020 r. (data wpływu wniosku do organu) organ wprawdzie zawiadomił stronę o planowanym terminie zakończenia postępowania i wezwał do uzupełnienia dokumentacji oraz wystąpił do odpowiednich służb celem uzyskania informacji o stronie jednak wskazanego terminu nie dochował i kolejne czynności podjął po upływie wskazanego terminu. Czynności te zostały bowiem podjęte przez organ w dniu 6 i 30 kwietnia 2021 r. kiedy sprawa winna być finalnie załatwiona, mając na uwadze terminy z art. 35 k.p.a. Czynnościami tymi było zwrócenie się do strony skarżącej o przedłożenie określonych dokumentów oraz wystąpienie do służb o udzielenie informacji o stronie skarżącej. Przez kolejne 5 miesięcy organ nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie. Sąd jednak wskazuje, że wezwania do usunięcia braków formalnych cechują się pewną powtarzalnością. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi skarżącego nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Podejmowane przez organ czynności zdają się świadczyć - w ocenie Sądu - o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy, a czynności te, co już wyżej podkreślono są typowe, powtarzalne i nie wymagają wielkiego nakładu pracy. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności w ciągu jednego miesiąca od jego wpłynięcia, a następnie organ nie robi nic przez kolejne miesiące. Powyższe wskazuje, że na dzień wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny i przewlekle prowadził postępowanie, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, a więc nie tylko niewydanie przez okres 6 miesięcy aktu - decyzji, Sąd uznał, że bezczynność i przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku . Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Natomiast nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Z kolei wydanie przez organ decyzji z dnia 21 listopada 2021r., uwzględniającej żądanie skarżącego o umorzeniu postępowania w sprawie , czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie zobowiązania organu do jego rozpatrzenia. Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, kiedy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku zaistnieją zdarzenia, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. Taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie, w związku z czym zobowiązanie organu do załatwienia wniosku strony skarżącej stało się zbędne. Z tych względów orzeczono jak w pkt III sentencji wyroku. Na wniosek skarżącego, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 600 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty wspomnianej kwoty przez organ posłuży zwalczeniu przewlekłości organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Jednocześnie Sąd uznał, że żądana przez skarżącego kwota sumy pieniężnej jest zbyt wygórowana i z tego względu oddalił dalej idącą skargę ( pkt V sentencji wyroku). W ocenie Sądu, zasądzona kwota: po pierwsze, zrekompensuje skarżącemu negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; po drugie, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość, tj. zwalczania przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania. Reasumując powyższe stwierdzić trzeba, że pod adresem organu należy skutecznie wyartykułować zarzut bezczynności i przewlekłości, a podniesione w skardze zarzuty przedstawiają się jako zasadne. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).