IV SAB/Wr 52/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie : Sędzia NSA Henryk Ożóg (sprawozdawca) Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska Protokolant : Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 8 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. H. na bezczynność Dyrektora Izby Celnej we W. w przedmiocie rozpoznania odwołania od aktu mianowania na stopień służbowy oddala skargę. W dniu 20 listopada 2009 r., na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. nr 168, poz. 1323), Dyrektor Izby Celnej we W. mianował A. H. z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień służbowy starszego aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej. A. H. wniósł pozew do sądu powszechnego przeciwko Izbie Celnej we W., w którym domagał się uchylenia przez pozwanego wskazanego aktu mianowania. Postanowieniem z dnia 31 grudnia 2009 r., sygn. akt IV 2 P 942/09 Sąd Rejonowy dla Wrocławia - Śródmieścia Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych uznał się niewłaściwym rzeczowo do rozpoznania sprawy i przekazał ją do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Od tego postanowienia strony złożyły zażalenia. Postanowieniem z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt IV 2P 942/09 Sąd Rejonowy dla Wrocławia - Śródmieścia IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, w trybie art. 395 § 2 k.p.c., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę według właściwości Dyrektorowi Izby Celnej we W. Od powyższego postanowienia A. H. wywiódł zażalenie, które postanowieniem z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt VII Pz 91/10 Sąd Okręgowy we Wrocławiu Wydział VII Pracy oddalił. W piśmie z dnia 9 czerwca 2010 r. skierowanym do Dyrektora Izby Celnej A. H. wniósł o "podjęcie pilnych działań mających na celu realizację sentencji powyższego postanowienia" i rozpoznanie odwołania od decyzji z dnia 20 listopada 2009 r. – aktu mianowania. W odpowiedzi Dyrektor Izby Celnej stwierdził, iż postępowanie w sprawie mianowania na stopień służbowy odbyło się zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Dodał też, że organy administracji nie w każdej sprawie rozstrzygają w drodze decyzji administracyjnej, a jedynie w tych, w których stosowne przepisy prawa nakazują taki tryb ich załatwienia. Stanowisko to Dyrektor Izby Celnej wyraził w piśmie nr 450000-IKAW-1112-1/10/ms z dnia 9 lipca 2010 r. stanowiącym, jak wskazał, rozstrzygnięcie w sprawie. Niezadowolenie z takiego sposobu załatwienia sprawy A. H. wyraził w piśmie z dnia 15 lipca 2010 r. Z kolei, pismem z dnia 3 sierpnia 2010 r. Dyrektor Izby Celnej powiadomił A. H. o podtrzymaniu w całości wcześniej zajętego stanowiska. W związku z powyższym A. H. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Dyrektora Izby Celnej we W. w przedmiocie rozpoznania odwołania od aktu mianowania na stopień służbowy. W skardze podniósł, że pismem z dnia 15 stycznia 2010 r. wniósł odwołanie od aktu mianowania do Szefa Służby Celnej, który pismem z dnia 28 stycznia 2010 r. nr SC6/065/416/10/264 KPJ podtrzymał stanowisko Dyrektora Izby Celnej we W. stwierdzając, iż "akt mianowania nie ma charakteru decyzji administracyjnej, stąd nie przysługuje od niego odwołanie w trybie administracyjnym, zaś sprawa podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny (sąd pracy)". Jak dalej wskazał skarżący, stosując się do tych wytycznych, złożył pozew do sądu pracy o uchylenie aktu mianowania. W ocenie sądu powszechnego mianowanie funkcjonariusza celnego na stopień służbowy "następuje w drodze decyzji administracyjnej, stąd sprawa powinna być rozpoznana w pierwszej kolejności przez Dyrektora Izby Celnej we W., a dopiero od tej decyzji stronie będzie przysługiwało prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego". Uwzględniając powyższe, a także uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10 potwierdzającą stanowisko o decyzyjnym charakterze aktu mianowania funkcjonariusza celnego na stopień służbowy, zwrócił się zatem do Dyrektora Izby Celnej we W. o jak najszybsze rozpatrzenie odwołania. W odpowiedzi otrzymał przedstawione wcześniej pisma z dnia 9 lipca 2010 r. i z dnia 3 sierpnia 2010 r. W tym stanie rzeczy, zasadnym, według skarżącego, było złożenie skargi na bezczynność Dyrektora Izby Celnej we W., gdyż nie zakończył on postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu bądź też nie podjął czynności, do której był zobowiązany. W opinii skarżącego, załatwienie tej sprawy poprzez sporządzanie kolejnych pism informacyjnych oraz uchylanie się od podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji nie czyni zadość procedurze postępowania administracyjnego. Skarżący podniósł, iż Dyrektor Izby Celnej we W., w sposób świadomy przez blisko 10 miesięcy unika wydania decyzji administracyjnej, podejmując w sprawie pozorne działania, niezgodne z przepisami k.p.a., mające na celu pozbawienie go możliwości poddania aktu mianowania kontroli administracyjnej, a następnie również sądowoadministracyjnej. Skierowanie do niego pisma z dnia 9 lipca 2010 r. jest uchylaniem się przez Dyrektora Izby Celnej we W. od właściwego sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Skoro zatem mianowanie na stopień służbowy jako akt dotyczący istotnej sfery praw i obowiązków funkcjonariusza nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, to oczywistym jest, iż rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przekazanej Dyrektorowi Izby Celnej we W. na mocy prawomocnych postanowień sądu powszechnego winno nastąpić również w drodze decyzji. Jedną z istotnych, wręcz nadrzędnych wartości jest bowiem uprawnienie jednostki do zapewnienia jej odpowiedniego poziomu ochrony, co może zostać zagwarantowane właśnie poprzez załatwienie jej sprawy w formie decyzji administracyjnej. Każde inne działanie organu będzie nosić cechy dowolności i uznaniowości, niezgodnej z obowiązującymi standardami oraz zasadą praworządności. Godzić też może w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz kształtowania świadomości i kultury prawnej obywateli. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej we W. wniósł alternatywnie o jej odrzucenie bądź o jej oddalenie. Odnosząc się do kwestii bezczynności wskazał, że nie był w sprawie bezczynny, a wszelkie przesłanki swoich działań wyjaśnił skarżącemu w stosownej korespondencji. W piśmie z dnia 9 lipca 2010 r. oraz z dnia 3 sierpnia 2010 r. wyraził stanowisko dotyczące mianowania skarżącego na stopień służbowy starszego aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej. Jednocześnie wyjaśnił, że pismo z dnia 9 lipca 2010 r. stanowiło rozstrzygnięcie w sprawie, a jego sporządzenie i doręczenie było w tym przypadku sposobem jej załatwienia. Skarżący został poinformowany, że organy administracji nie w każdej sprawie rozstrzygają w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem Dyrektora Izby Celnej przygotowanie i doręczenie skarżącemu tego pisma spowodowało, że wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków. Z kolei, przekazanie sprawy przez sąd powszechny nie wiązało go co do sposobu jej załatwienia. Skarżący ustosunkował się do nadesłanej odpowiedzi na skargę w piśmie z dnia 29 listopada 2010 r., w którym zawarł argumentację w swej wymowie nawiązującą do treści skargi. Z kolei, Dyrektor Izby Celnej w piśmie z dnia 7 lutego 2011 r. stwierdził w świetle istniejącego stanu sprawy, że wydanie, zgodnie z żądaniem skarżącego, kolejnej decyzji w sprawie przez organ I instancji, nie jest dopuszczalne i w ślad za pismem z dnia 27 stycznia 2011 r. nr 450000-IKAW-0511-1/11/ms, przesłał zgodnie z właściwością akta sprawy do Szefa Służby Celnej załączając dotychczas złożone przez skarżącego w sprawie pisma mające, jak wskazał, bez wątpienia charakter odwołań od decyzji (aktu mianowania na stopień służbowy) Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia 20 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., s. 84). Według jednolitego poglądu judykatury stosunek służbowy funkcjonariusza celnego jest stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt II PZP 7/06, OSNP 2008 Nr 1 - 2, poz. 16; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt I PK 156/05, OSNP 2007 Nr 1 - 2, poz. 12; uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt II PZP 9/08, OSNP 2008 Nr 23 - 24, poz. 343; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt I OSK 210/06, LEX nr 281419; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2031/06, LEX nr 299847; uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10, LEX nr 577806). Nie ulega przy tym wątpliwości, że od aktu mianowania wydanego, jak w rozważanym przypadku, na podstawie art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. nr 168, poz. 1323), przez kierownika urzędu celnego funkcjonariuszowi przysługuje, na zasadach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie do organu celnego wyższego stopnia, tu do Szefa Służby Celnej. Natomiast od wydanej w sprawie przez organ celny II instancji decyzji – skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W sprawie bezsporne jest, że skarżący odwołał się od aktu mianowania z dnia 20 listopada 2009 r. Swoje niezadowolenie z podjętej decyzji wyraził niejednokrotnie, w pismach kierowanych do Dyrektora Izby Celnej. Poza sporem pozostaje też, iż Dyrektor Izby, nie od razu na wszystkie wnoszone przez skarżącego pisma reagował ich przekazaniem do organu II instancji. Niemniej jednak, nie można zarzucić mu bezczynności. Mimo, że nadal podtrzymywał zajęte stanowisko w sprawie, a więc że akt mianowania na stopień służbowy nie jest decyzją wydawaną w trybie przepisów postępowania administracyjnego, to jednak wszelką korespondencję, która nosiła znamiona odwołania od aktu mianowania z dnia 20 listopada 2009 r., w konsekwencji, przekazał organowi II instancji., tj. Szefowi Służby Celnej. Potwierdza to sam skarżący wskazując, iż w związku z odwołaniem z dnia 15 stycznia 2010 r. otrzymał w dniu 28 stycznia 2010 r. odpowiedź od Szefa Służby Celnej, czy znajdujące się w aktach sprawy pismo Dyrektora Izby Celnej z dnia 27 stycznia 2011 r. adresowane do Szefa Służby Celnej, które w załącznikach wymienia pisma skarżącego, w których kwestionuje on akt mianowania. Nie budzi też wątpliwości, że bezczynność organu administracyjnego I instancji w sprawie sprowadza się – według skarżącego, do nierozpoznania jego odwołania od aktu mianowania z dnia 20 listopada 2009 r. Odwołanie to jednakże zostało przesłane organowi odwoławczemu, który zajął stanowisko w sprawie i jego czynność / bezczynność powinna podlegać ocenie i ewentualnemu jej zakwestionowaniu przed właściwym sądem administracyjnym. Dyrektorowi Izby Celnej we W., tym samym, nie sposób skutecznie zarzucić bezczynności, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), ppsa. W takiej natomiast sytuacji, gdy organ administracyjny nie jest bezczynny w toczącym się postępowaniu administracyjnym, sąd administracyjny skargę oddala. Wobec tego, na podstawie art. 151 ppsa, orzeczono jak w sentencji wyroku.